Вопрос: В организации ещё не закончилась одна прокурорская проверка (начало первой проверки - 04.02.2016), как тут же поступил очередной запрос на вторую проверку (начало второй проверки - 09.02.2016), не касающийся вопросов первой проверки (объекты проверок различные). С какой периодичностью в течение месяца может проводиться прокурорская проверка в организации? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, февраль 2016 г.)

В организации ещё не закончилась одна прокурорская проверка (начало первой проверки - 04.02.2016), как тут же поступил очередной запрос на вторую проверку (начало второй проверки - 09.02.2016), не касающийся вопросов первой проверки (объекты проверок различные).

С какой периодичностью в течение месяца может проводиться прокурорская проверка в организации?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:

Периодичность проведения прокурорами проверок исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций законодательно не закреплена. Прокурорская проверка проводится, как правило, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов. Проверка может назначаться, если имеется соответствующее задание или указание вышестоящей прокуратуры, поручение Президента РФ или Председателя Правительства РФ.

Обоснование вывода:

Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п.п. 1, 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", далее - Закон о прокуратуре). При осуществлении надзора прокуроры вправе проводить проверки (абз. 2 п. 1 ст. 22, абзацы 2 и 5 п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре).

Прокурорская проверка - то есть проверка прокурором исполнения законов либо проверка прокурором соблюдения прав и свобод человека и гражданина - это самое распространённое средство прокурорского надзора, применяемое во всех его направлениях и связанное с обнаружением любых правонарушений.

Процедура проведения прокурорских проверок и их периодичность законодательно не закреплена. Важно, что при их проведении прокуроры должны руководствоваться нормами Закона о прокуратуре, причем в том конституционно-правовом смысле, который был выявлен Конституционным Судом РФ в постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П, смотрите абз. 8 п. 2 его резолютивной части (далее - Постановление N 2-П). Во исполнение названного Постановления N 2-П был принят приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 мая 2015 г. N 265 (далее - Приказ N 265), устанавливающий некоторые процедурные моменты проверки.

Обратим внимание, что на прокуроров не распространяются положения о правах и обязанностях проверяющих лиц, предусмотренные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ). Кроме того, в отношении прокуроров не действует мораторий на проведение плановых проверок малого бизнеса в 2016-2018 годах, установленный ст. 26.1 Закона N 294-ФЗ.

Как правило, проверка назначается на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195, далее - Приказ N 195). Данную информацию могут содержать поступившие в прокуратуру письма, заявления, жалобы, в том числе коллективные, запросы (депутатские либо должностных лиц), обращения, направленные средствами массовой информации, или переданные устно на личном приеме (п.п. 1.9, 2.1 Инструкции N 45). Такая информация может быть самостоятельно обнаружена прокурорами в сети Интернет (п. 9 Справочника N 1 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 18 июля 2013 г. N 295 "Об утверждении и введении в действие Временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры Российской Федерации", далее - Приказ N 295).

Конституционный Суд РФ в постановлении N 2-П от 17.02.2015 (далее - Постановление 2-П) сформулировал дополнительные требования к такой информации о нарушениях: эти сведения должны указывать на признаки нарушений законов, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с соответствующим надзирающим государственным органом (абз. 2 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части), причем расширение пределов проверки допустимо в случаях, когда в ходе ее проведения выявляются признаки новых нарушений, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора (абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части). Следовательно, прокурорская проверка может быть признана незаконной, если прокуратура не докажет наличие достаточных оснований для проведения проверки и не обоснует невозможность проведения проверки контролирующими органами в порядке Закона N 294-ФЗ (решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.03.2015 по делу N А56-48737/2014, постановления Пятнадцатого ААС от 21.09.2015 N 15АП-12694/15, Двадцатого ААС от 20.10.2015 N 20АП-3786/15).

Кроме того, в качестве повода для прокурорских проверок используются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской практики, указания вышестоящих прокуратур (решение Ахтубинского районного суда Астраханской области от 03.02.2015 по делу N 2-228/2015), а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 Приказа N 195).

Значительная часть проверок проводится на основании собственных планов работы прокуратур на ближайший календарный период (п. 1 Справочника N 1 Приказа N 295, постановление Восемнадцатого ААС от 07.04.2014 N 18АП-2321/14). Такие планы являются служебными документами, доступ к которым закрыт.

В силу п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не вправе подменять иные государственные органы. Поэтому проведение прокурорами проверок в отношении одних и тех же организаций незадолго до либо сразу после проверок органами контроля не поощряется. В целях защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности при организации прокурорских проверок прокурорам необходимо учитывать ранее проведенные внеплановые и плановые проверки (п. 3.1 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"), предварительно изучать ежегодный Сводный план проведения плановых проверок, а также данные о внеплановых проверках (абз. 11 письма Генеральной прокуратуры России от 20 июля 2012 г. N 76/2-146-2012 "Об упорядочении направления поручений о проведении проверок в федеральные контролирующие органы").

Проверка может назначаться, если имеются соответствующее задание или указание вышестоящей прокуратуры, поручение Президента РФ или Председателя Правительства РФ (п.п. 2, 10, 11 Справочника N 1 Приказа N 295).

Проведение прокурорских проверок имеет свои особенности.

Срок проведения проверки долгое время был законодательством не ограничен; можно было говорить о косвенном ограничении в тридцать дней для проверки, проводимой по факту заявления в прокуратуру, поскольку именно в этот срок прокурор обязан разрешить поступившее к нему обращение (п. 5.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2013 г. N 45, далее - Инструкция N 45).

Конституционный Суд РФ признал это не соответствующим Конституции РФ (п. 3 резолютивной части Постановления N 2-П). В настоящий момент согласно п. 1.2 Приказа N 265 срок проверки составляет 20 рабочих дней, однако он может продлеваться, а также приостанавливаться и возобновляться.

Прокурорские проверки могут быть как выездными, так и документарными. Инструкция N 45 рекомендует прокурорам проводить выездные проверки по фактам обращений о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, а также обращений по наиболее актуальным (резонансным) вопросам (п. 4.3 Инструкции N 45). При проведении проверки прокурор вправе затребовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений (абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), которые предоставляются ему бесплатно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре).

Результат проверки оформляется актом проверки, в котором отражается наличие или отсутствие нарушений законов в деятельности проверенного лица, в отношении которого осуществлялась прокурорская проверка (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части Постановления N 2-П). С актом проверки знакомится руководитель (иной уполномоченный представитель) проверенного лица (абз. 6 п. 1.2 Приказа N 265). Материалы проверки могут послужить основанием для применения мер прокурорского реагирования - вынесения представления об устранении нарушений закона либо предостережения о недопустимости нарушения закона (ст.ст. 23, 24, 25.1 Закона о прокуратуре). По итогам проверки прокурор может возбудить дело об административном правонарушении, вынося соответствующее постановление (п. 2 ст. 22, ст. 25 Закона о прокуратуре, ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ). Такое постановление должно быть оформлено по правилам, предусмотренным для составления протокола об административном правонарушении (ч. 2 ст. 28.4, ст. 28.2 КоАП РФ), в частности, указаны место, время совершения и событие административного правонарушения, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело.

Действия (бездействие, а также решения) прокурора можно обжаловать как вышестоящему прокурору, так и в суд общей юрисдикции в порядке главы 22 КАС РФ (ч. 1 ст. 218 КАС РФ).

Таким образом, периодичность проведения прокурорами проверок исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций законодательно не закреплена. Прокурорская проверка проводится, как правило, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов. Проверка может назначаться, если имеются соответствующее задание или указание вышестоящей прокуратуры, поручение Президента РФ или Председателя Правительства РФ

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Глебов Валерий

Ответ прошел контроль качества

4 февраля 2016 г.