Предоставление земельных участков для ведения фермерского хозяйства: новые подходы (В.В. Устюкова, журнал "Журнал российского права", N 1, январь 2016 г.)

Предоставление земельных участков для ведения фермерского хозяйства: новые подходы

В.В. Устюкова,

доктор юридических наук, профессор,

заведующая сектором аграрного и земельного права

Института государства и права Российской академии наук

Журнал "Журнал российского права", N 1, январь 2016 г., с. 42-46.

Ведение крестьянского (фермерского) хозяйства как формы экономической (предпринимательской) деятельности в сельском хозяйстве невозможно без земельного участка. Одним из самых распространенных способов приобретения земельного участка для фермерства является предоставление его из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. До вступления в силу с 1 марта 2015 г. Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" эти отношения регулировались противоречиво. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в прежней редакции (п. 1-3 ст. 10) в качестве общего правила предусматривал, что земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются как в собственность, так и в аренду на торгах. В то же время Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" ни о каких торгах не упоминал, а определял, что земельные участки для создания фермерского хозяйства предоставляются гражданам по их заявлению в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

В результате возникла неоднозначная оценка этих норм как в доктрине земельного права, так и в судебной практике. Однако многие ученые*(1) и некоторые суды системно толковали противоречия в законодательстве в пользу фермеров и исходили из того, что земельные участки предоставляются им без аукциона*(2).

Подчеркнем, что предоставление земельного участка без торгов вовсе не означает бесплатного предоставления, однако одно дело приобрести земельный участок (или право аренды) по фиксированной цене, и совсем другое - по цене, сформировавшейся по результатам аукциона. Так, постановлением Правительства РФ от 26 марта 2015 г. N 279 утверждены Правила определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов. Для фермерского хозяйства цена такого земельного участка будет равна его кадастровой стоимости, а для личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства - только 60% от его кадастровой стоимости.

В субъектах РФ принимаются аналогичные акты. В качестве примера приведем постановление правительства Ленинградской области от 25 мая 2015 г. N 179, которым утвержден Порядок определения цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без проведения торгов, в Ленинградской области. Причем в данном субъекте РФ цена продажи земли для фермеров значительно ниже: согласно подп. 3 п. 2 данного Порядка она составляет всего 3% от кадастровой стоимости земельного участка. Понятно, почему для фермеров этот вопрос (продажа на торгах или без них) является принципиально важным.

Названным выше Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ Земельный кодекс РФ был дополнен рядом новых глав, в том числе гл. V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", которая, как отмечалось выше, вступила в силу с 1 марта 2015 г. Строго говоря, к предоставлению земельных участков можно отнести только случаи их бесплатного предоставления в собственность, а также на праве постоянного (бессрочного) пользования (подп. 1 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ). Во всех остальных случаях (п. 2-4 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ) земельные участки предоставляются на основе договоров купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования, т.е. на основе гражданско-правовых сделок, хотя эти сделки осуществляются с особенностями, установленными Земельным кодексом РФ. К числу таких особенностей, в частности, относится то обстоятельство, что в большинстве случаев договоры купли-продажи земельных участков или договоры аренды заключаются на торгах, которые проводятся в форме аукциона.

Следует также отметить, что в отличие от гражданского законодательства, где предусмотрены две формы торгов - конкурс и аукцион, Земельный кодекс РФ говорит лишь об аукционах, что вряд ли можно признать нормальным, особенно в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к таким землям мы разделяем высказанное в юридической литературе мнение, что "с учетом специфики этих земель, а также финансового положения сельскохозяйственных товаропроизводителей как потенциальных участников торгов следует исходить из того, что торги в отношении таких земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, должны осуществляться только в форме конкурса. Так как именно в этом случае возможно определение оптимальных условий использования указанных земельных участков и передача их эффективному собственнику, а не тому, кто способен заплатить наивысшую цену"*(3). Аналогичную позицию занимают и другие авторы: "Именно проведение публичных торгов в форме конкурса позволит наряду со стоимостью земельного участка учесть и иные критерии его использования, создав при этом предпосылку для усиления контроля со стороны собственника участка за выполнением конкурсных условий"*(4). Это было бы актуально как для сельскохозяйственных организаций, так и для фермеров, но законодатель занял по данному вопросу иную позицию.

Признание торгов (аукциона) приоритетной формой предоставления государственных и муниципальных земель не исключает возможности предоставления таких земель без торгов. Так, нормы о предоставлении земельных участков для ведения фермерского хозяйства в собственность содержатся в п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ, который начинается словами "без проведения торгов осуществляется продажа...". И далее идет перечисление конкретных случаев, два из которых касаются именно фермеров.

В частности, исходя из подп. 8 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ, фермеры могут предположить, что земельные участки однозначно во всех случаях предоставляются им в собственность без проведения торгов, но это не совсем так, поскольку подобный порядок действует лишь в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". А таких случаев всего два: без торгов по названному Закону фермеры могут приобрести, во-первых, земельные участки, ранее предоставленные им для ведения фермерского хозяйства на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, а во-вторых, земельные участки, выделенные муниципальным образованием в счет невостребованных земельных долей, приобретенных этим муниципальным образованием в свою собственность, если этот участок используется фермерским хозяйством (п. 5.1 и 7 ст. 10).

Аналогичные положения предусмотрены и при предоставлении земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в аренду (подп. 12 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).

Таким образом, здесь идет речь либо о переоформлении ранее возникшего права, либо о приобретении земельных участков, которыми фермеры так или иначе уже пользуются.

О предоставлении земельных участков для создания фермерского хозяйства или для расширения его деятельности (т.е. о новом предоставлении) также без торгов говорится в подп. 10 п. 2 ст. 39.3 и подп. 15 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, однако в этих подпунктах содержится отсылка к ст. 39.18 Кодекса. Ознакомление с данной статьей показывает, что она вовсе не исключает торгов. Напротив, они будут, если после подачи гражданином заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления фермерским хозяйством его деятельности и опубликования уполномоченным органом извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей и размещения его в сети Интернет появятся заявления от иных фермеров, заинтересованных в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, об их намерении участвовать в аукционе.

Торгов не будет лишь при отсутствии иных претендентов на испрашиваемый участок. В принципе порядок, аналогичный описанному выше, на практике применялся в судебной практике и раньше и даже получил поддержку высших судебных инстанций*(5). Так что ничего принципиально нового для фермеров в рассмотренных нормах нет.

Но все же достоинством ст. 39.18 ЗК РФ является то, что в соответствии с ней аукцион (при наличии двух и более заявлений) будет проводиться именно между фермерами (лицами, желающими создать фермерское хозяйство или расширить его деятельность на вновь приобретенных участках). Об этом же говорит и п. 10 ст. 39.11. Ранее наряду с фермерами в аукционе могли участвовать и сельскохозяйственные организации (в том числе крупные холдинги), так что силы и возможности участников часто были неравны. Теперь положение несколько изменилось в лучшую сторону.

Еще одним нововведением стало установление в ст. 39.12 правила о том, что лица, выигравшие торги, но не заключившие по итогам торгов договора (купли-продажи или аренды земельного участка), попадут в реестр недобросовестных участников аукциона (п. 27). Можно надеяться, что такая норма снизит количество подставных участников аукциона.

Глава V.1 ЗК РФ (подп. 6 п. 2 ст. 39.5 и подп. 4 ст. 39.5) допускает предоставление земельных участков для ведения фермерского хозяйства не только в собственность или на праве аренды, но и на праве безвозмездного пользования на срок до шести лет, с последующей передачей (не ранее чем через пять лет) этих земельных участков в собственность бесплатно (при условии, что все это время земельный участок использовался в соответствии с разрешенным использованием). Однако воспользоваться таким правом смогут фермеры не всей страны, а только тех регионов, где будут приняты соответствующие законы субъектов РФ и определены муниципальные образования, в которых можно будет получить земельные участки на таких условиях. Вряд ли это будут черноземные районы Воронежской области или Краснодарского края. Скорее, это будут "депрессивные" районы, и такие "льготы" будут предоставляться с целью привлечь туда население. Ведение фермерского хозяйства в таких условиях потребует крупных вложений.

Обратим внимание еще на одну новеллу Земельного кодекса РФ. В статье 39.6 (подп. 2 и 3 п. 2) предусмотрена возможность предоставления земельных участков без торгов в аренду для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов. Такое предоставление осуществляется по распоряжению Правительства РФ или высшего должностного лица субъекта РФ при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным соответственно Правительством РФ или законами субъектов РФ. Теоретически ведение фермерского хозяйства также может подпадать под эти критерии, однако конкурировать с другими субъектами, осуществляющими "масштабные инвестиционные проекты", на наш взгляд, фермерам будет сложно. Тем более что статья необоснованно исключает индивидуальных предпринимателей и фермерские хозяйства, осуществляющие деятельность без образования юридического лица, из числа претендентов, поскольку в указанных пунктах сказано, что земельные участки предоставляются юридическим лицам (т.е. в лучшем случае такие земельные участки смогут получить фермерские хозяйства, созданные как юридические лица в соответствии со ст. 86.1 ГК РФ).

На основании изложенного можно сделать вывод, что фермеры, как и прежде, будут получать земельные участки главным образом на аукционах, несмотря на наличие в ЗК РФ норм о предоставлении земельных участков без проведения торгов.

В заключение отметим, что приказом Минэкономразвития России от 12 января 2015 г. N 1 утвержден Перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов. Этот приказ уже стал предметом рассмотрения Верховного Суда РФ по административному исковому заявлению гражданина, который просил признать недействующим второе предложение п. 2 приказа. В нем было сказано, что в случае приобретения земельного участка в собственность одним из супругов к заявлению о приобретении прав на земельный участок прилагается нотариально заверенное согласие супруга на приобретение в собственность земельного участка. Верховный Суд РФ решением от 8 октября 2015 г. N АК-ПИ15-1048 признал данное положение недействующим ввиду его противоречия Семейному и Земельному кодексам РФ.

Библиографический список

Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях. М., 2010.

Галиновская Е.А., Минина Е.Л. Комментарий к Федеральному закону "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". М., 2004.

Пантин Е.В. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

Устюкова В.В. Предоставление земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства: закон и практика // Аграрное и земельное право. 2013. N 6.

Чернов В.М. Основания приобретения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения // Вещные права: система, содержание, приобретение: сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. М., 2008.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Галиновская Е.А, Минина Е.Л. Комментарий к Федеральному закону "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". М., 2004. С. 83-84; Чернов В.М. Основания приобретения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения // Вещные права: система, содержание, приобретение: сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. М., 2008. С. 253-263; Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях. М., 2010. С. 362 (автор главы - В.В. Устюкова).

*(2) Подробнее об этом см.: Устюкова В.В. Предоставление земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства: закон и практика // Аграрное и земельное право. 2013. N 6.

*(3) Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 17.

*(4) Пантин Е.В. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 12-13.

*(5) См., например, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 марта 2012 г. по делу N А01-1960/2010; определение ВАС РФ от 27 февраля 2012 г. N ВАС-1300/12 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".