Тенденции совершенствования государственного контроля (Т.Ю. Серебрякова, журнал "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 1, январь 2016 г.)

Тенденции совершенствования государственного контроля

Т.Ю. Серебрякова,

доктор экономических наук, профессор,

заведующая кафедрой бухгалтерского учета,

Чебоксарский кооперативный институт АНООВО

ЦС России "Российский университет

кооперации", Чебоксары, Российская Федерация

Журнал "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 1, январь 2016 г., с. 25-28.

Предмет. Государственное управление финансами находится в постоянном развитии, меняются организационно-правовые формы бюджетных учреждений, порядок их финансирования, развивается государственная поддержка коммерческих организаций. Все это делает актуальным совершенствование государственного финансового контроля.

Цели. Анализ состояния государственного финансового контроля и выработка направлений его совершенствования с учетом развития государственной помощи, бюджетных и внебюджетных отношений между экономическими организациями и государством.

Методология. Исследование основано на теоретических базисных знаниях сути контрольной функции управления и практического воплощения контроля в бюджетных отношениях. В процессе исследования использовались сравнительный анализ, систематизация, индукция, дедукция.

Результаты. Выявлены проблемные вопросы государственного финансового контроля, систематизированы успехи и недостатки в его организации. Предложены основные направления развития государственного финансового контроля на основе применения современных методик риск-ориентированного и сквозного контроля.

Область применения результатов. Положения статьи могут применяться в теории контроля, при обучении студентов соответствующего профиля экономического направления, для разработки методик контроля заинтересованными экономическими субъектами.

Выводы. Анализ состояния системы государственного финансового контроля в России показал его недостаточную эффективность. Несмотря на преобразования государственных бюджетных отношений, контроль в этой сфере остался прежним. Он не отвечает современным условиям ни по методикам, ни по концепции, в основе которой лежит множественность органов контроля и дублирование одних и тех же задач. В связи с чем в этой области необходимы срочные преобразования.

Современные теории управления включают функцию контроля в сферу управленческой деятельности, выделяя ее в соответствующую отдельную функцию. Контроль присутствует в ходе реализации каждого процесса любого вида деятельности любого работника любой организации в связи с реализацией его должностных функций. Такой контроль является встроенным. Как правило, от него во многом зависит качество результатов деятельности экономического субъекта независимо от их характера и вида.

Контроль, кроме того, может быть осуществлен специальным уполномоченным на это органом, задачи которого сводятся к проверке надежности и полноты встроенного контроля. Таким образом, речь идет о надстроенном контроле (то есть контроле за контролем), который реализуется специально созданным функциональным структурным подразделением организации, основной обязанностью которого он является. Такой контроль может и отсутствовать как организационная единица, поскольку это вспомогательный отдел, обеспечивающий высший менеджмент информацией о функционировании контрольной составляющей управления. Если в указанном виде надстроенный контроль отсутствует, то его функции исполняет руководство организации в лице директоров и их заместителей, курирующих конкретные направления деятельности [1, с. 80].

Рассматривая современный государственный финансовый контроль с точки зрения его классификации и конкретных функций, очевидно, следует констатировать его направленность, с одной стороны, на контроль за исполнением бюджетов (бюджетный контроль), с другой - на контроль за финансовой дисциплиной со стороны государственных органов при внебюджетных отношениях. При этом под бюджетным контролем понимается вид государственного финансового контроля в отношении деятельности участников бюджетного процесса и соблюдения бюджетного законодательства. Контроль за деятельностью, не связанной с бюджетной, представляет собой контроль за деятельностью лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, и включает в себя контроль за соблюдением налогового законодательства, таможенного законодательства, за правильностью уплаты отчислений в страховые фонды и т.д. [2].

В настоящее время существует огромное количество видов контроля. Например, субъекты контроля президента, законодательной и исполнительной власти. Соответственно, за исключением контроля президента, представленного одним только главным контрольным управлением, каждый субъект контроля располагает обширной сетью контролирующих органов. Оценка функций этих органов показывает наличие дублирования их целей и задач в значительной степени [2].

Исходя из современного понимания встроенного и надстроенного контроля и подходя к анализу видов субъектов контроля с позиций классификации, следует отметить, что органы казначейства исполнительной ветви власти являются представителями встроенного контроля, а все остальные - надстроечного контроля. Данный вывод, казалось бы, не имеет особой практической пользы. Однако на самом деле он означает, что все многочисленные контрольные государственные органы созданы для реализации одной и той же цели - не допустить неэффективного использования бюджетных средств. При этом эффективность контроля явно недостаточная, о чем свидетельствуют многочисленные факты мошенничества в крупных размерах в отношении бюджетных средств.

Все эти случаи выявлены органами надстроенного контроля при использовании методов последующего контроля, в связи с чем взыскание ущерба значительно затруднено. Недостатком механизмов государственного финансового контроля, на наш взгляд, является то, что до широкой общественности не доводятся конкретные данные о взыскании понесенного государством ущерба. Необходимо отметить, что это обстоятельство в совокупности с отсутствием справедливого наказания виновных в причиненном ущербе, по нашему мнению, является еще одной причиной низкой эффективности государственного финансового контроля.

Анализ методического обеспечения государственного финансового контроля показывает, что в последние годы идет активная работа по совершенствованию регламентов контроля, изданию новых методических материалов по его проведению, которые по сравнению с ранее действовавшими имеют более компактный вид, хотя, по сути, в этих документах в целом меняется только название.

Концептуально применяемые в мировой практике в настоящее время методики контроля делятся на:

- риск-ориентированные (выборочные);

- подтверждающие (сплошные);

- сквозные.

В процессном бюджетном контроле, осуществляемом органами казначейства, применяется сплошной контроль, все другие органы применяют выборочные риск-ориентированные и сквозные методики контроля. Например, органы Росфиннадзора чаще всего используют сквозной контроль. По нашему мнению, риск-ориентированные методы при планировании мероприятий государственного финансового контроля не вполне эффективны и должны применяться в ограниченном виде или в некоторых направлениях контроля, например когда речь идет о налоговом контроле, ведомственном государственном контроле. В остальных случаях наиболее действенным является сквозной контроль, поскольку он позволяет проследить всю последовательность движения бюджетных средств - от момента начала финансирования до конкретного использования.

Следует признать, что наиболее динамичное развитие в последнее десятилетие получил один из видов государственного финансового контроля - налоговый контроль. Он носит ярко выраженный риск-ориентированный характер, особенно на этапе планирования объектов контроля, при этом непосредственный контроль на этапе его конкретной реализации на местах осуществляется с применением разнообразных методик, не всегда учитывающих, насколько нам известно, первоначально определенные при мониторинге индикаторов выявленные зоны рисков. Это зачастую делает необъективными и завышенными финансовые ожидания от результатов контрольных мероприятий и в конечном счете приводит к его недостаточной эффективности. Налоговыми органами в тестовом режиме применяются и сквозные методы контроля, например в отношении налога на добавленную стоимость (НДС), что стало возможным в связи с развитием электронных способов обработки больших массивов информации. Эти методы показывают свою эффективность.

Налоговым мониторингом применяются и другие способы контроля, носящие заявительный характер для налогоплательщиков, но эти способы имеют ограничения в применении в зависимости от категории налогоплательщиков. Разнообразие методических подходов при налоговом контроле имеет целью повысить его действенность, и в целом, судя по данным Федеральной налоговой службы, наблюдается рост доначисленных налогов в связи с его осуществлением.

Таким образом, налоговый контроль - наиболее развивающаяся часть государственного финансового контроля и может служить образцом для подражания. Необходимость достижения эффективного налогового контроля очевидна, этим объясняются значительные усилия налогового ведомства по его развитию и совершенствованию и соответственно достигнутые результаты.

По мнению С.В. Степашина, назрела необходимость и имеются возможности применения информационных технологий не только в налоговом контроле, но и в целом в государственном финансовом контроле [3]. Невозможно не согласиться c таким выводом. Однако зачастую предлагаемые методики использования современных информационных технологий довольно сложны и трудно применимы, например предложенные В.В. Доржиевой и Б.Ц.К. Эрдинеевым [4].

Непростой задачей является и проблема классификации контрольных органов, призванных осуществлять государственный финансовый контроль, по признакам отношения к экономическому субъекту.

По этому признаку обычно контроль делят на внешний и внутренний. Довольно много имеется публикаций как о внутреннем, так и о внешнем государственном финансовом контроле. Этот вопрос является важным для дальнейшего построения концепции государственного финансового контроля в части иерархии и в связи с этим для исключения дублирования функций. Например, явный повтор в целях и задачах наблюдается у контрольных органов министерств и Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровне.

Несколько иные задачи ставятся перед органами Росфиннадзора, органами казначейства. Следует рассматривать все перечисленные органы как внешние и стоящие над процессами, имеющими место в бюджетных учреждениях.

Роль казначейства больше похожа на функции внутреннего контроля, поскольку его деятельность в основном связана с контролем за основаниями платежей бюджетных организаций, что в целом является обязанностью субъектов внутреннего контроля. В связи с этим представляется значимой проблема определения субъектов внутреннего и внешнего контроля для бюджетных организаций, поскольку они являются государственными, так же как и упомянутые ранее субъекты государственного контроля являются государственными. В связи с чем с точки зрения государственного регулирования все государственные органы контроля для бюджетных организаций являются органами внутреннего контроля, однако различные контрольно-ревизионные управления, счетные палаты - это надстроенный над процессом контроль, а казначейство - орган процессного контроля, то есть встроенного в процессы.

Рассмотрим, какая польза от того, что мы таким образом классифицировали контроль.

От понимания указанного ключевого момента зависят функции контроля и потребности в тех или иных органах. Например, то обстоятельство, что казначейство - это внутрипроцессный контроль, обусловливает как раз функцию контроля за платежами, выделением средств, статьями оплаты, расходов и тому подобное в постоянном режиме по каждому платежу.

Органам Росфиннадзора вменяются в основном проверки бюджетного финансирования с позиций целевого использования, что позволяет применить сквозные контрольные мероприятия в отношении конкретного перечня операций. Это происходит не в процессе, а после его совершения. То же самое касается и работы контрольно-ревизионных управлений. На наш взгляд, это наименее эффективный контроль и можно один орган исключить из цепочки. Как представляется, органы ведомственного контроля излишни. Практика показывает, что данные органы в основном сосредоточены на выявлении погрешностей в документальном оформлении операций, правильности проводок, наличия обоснований, оценок эффективности использования средств, выделенных на их содержание. Однако документальное оформление относится в основном к встроенному контролю.

Министерство финансов Российской Федерации в 2015 г. приняло несколько регламентов внутреннего контроля и внутреннего аудита для осуществления внутреннего контроля за субъектами бюджетного процесса. Указанные документы как раз и вводят во всех бюджетных организациях процессный и надстроечный контроль и подробно описывают их процедуры. Анализ методик, содержащихся в них, позволяет сделать вывод, что учтены все теоретические аспекты современной науки о контроле, кроме основ риск-ориентированного контроля. Между тем во внутреннем аудите оценка рисков и контроль по зонам риска широко применяется.

Следует отметить, что приведенные методики в реальности трудно реализуемые, особенно в части процессного внутреннего контроля, поскольку требуют документирования контроля, который и так всегда осуществлялся в устном виде. Ограничениями для качественного внедрения указанных методик, по-нашему мнению, могут стать проблемы кадрового обеспечения как в численном, так и в качественном аспекте.

Однако эти документы касаются ведомственного контроля, совершенствуют его, но не решают проблемы дублирования функций различных контролирующих органов.

В целом следует отметить, что государственный финансовый контроль на современном этапе развития российской экономики постоянно преобразуется, но, несмотря на это, нуждается в дальнейшем совершенствовании, особенно в части бюджетного контроля.

Основными направлениями, по-нашему мнению, являются:

- устранение дублирования целей, задач и конкретных областей ответственности;

- построение научно обоснованной концепции государственного финансового контроля;

- определение четкой методики осуществления контроля применительно к его видам, сферам действия, объектам и субъектам, конкретным ситуациям.

Назрела необходимость в формировании концепции государственного финансового контроля, которая позволила бы упорядочить контрольные функции различных органов, и на ее основе в построении компактной системы контроля за применением современных информационных систем.

Список литературы

1. Серебрякова Т.Ю. Теория и методология сквозного внутреннего контроля. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 80.

2. Порфирьева А.В., Серебрякова Т.Ю. Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных организаций. М.: ИНФРА-М, 2013. 182 с.

3. Степашин С.В. Информационные технологии и государственный финансовый контроль // Вестник АКСОР. 2013. N 2 (26). С. 165-167.

4. Доржиева В.В., Эрдинеев Б.Ц.К. Государственный контроль как инструмент реализации бюджетной политики в условиях внедрения программно-целевого метода бюджетного планирования // Региональные проблемы преобразования экономики. 2012. N 3.