Перспектива оспаривания дисциплинирует? (В. Кокуркин, газета "эж-ЮРИСТ", N 2, январь 2016 г.)

Перспектива оспаривания дисциплинирует?

В. Кокуркин,

юрист, член Международного клуба

юристов и адвокатов "КАНА", г. Москва

Газета "эж-ЮРИСТ", N 2, январь 2016 г.

История противостояния юристов "Газпром нефть" и Федеральной налоговой службы в высших судебных инстанциях закончилась неожиданным успехом первых. Многие представители бизнеса 1 апреля 2015 года вдохнули свободнее: Конституционный Суд Определением от 31.03.15 N 6-П решил, что акты федерального органа исполнительной власти, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами, можно при наличии оснований оспаривать в Верховном Суде. Акты же органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований можно будет оспаривать в Верховном Суде соответствующего субъекта. О разъяснениях нормативного характера говорили давно. Однако обо всем по порядку.

История вопроса

До "Газпром нефти" одна компания уже пыталась доказать, что акты, которые с формальной точки зрения носят рекомендательный характер, зачастую имеют все основания называться нормативными правовыми и подлежат соответствующему обжалованию. ЗАО "Аргус-Спектр" 8 октября 2014 года добилось позиционный победы в ВС РФ: тройка экономической коллегии ВС РФ оставила в силе Решение ВАС РФ (ВАС-7907/2013) о том, что методические рекомендации ФАС по сути своей являются нормативными актами, а значит, подпадают под все требования о содержании и регистрации НПА.

Юристы "Аргус-Спектр" остались недовольны логикой высших судов - ни в одной из инстанций они не сумели добиться разрешения дела по существу, а ведь они оспаривали содержание акта, а не его действительность по формальным признакам. Бизнесу важно было доказать, что установленные рекомендациями "рейда на рассвете" - обыски ФАС без санкции суда - незаконны. Тем не менее юридическая общественность оживилась - неужели в высших судах признали, что не всегда совпадают видимость и сущность органов исполнительной власти? Представители ФАС пытались доказать, что методические рекомендации на то и рекомендации, что не содержат в себе приказа или указания действовать определенным образом, они лишь "научный труд". Обсуждения скоро улеглись, однако ненадолго: в то время на поле уже вышел крупный игрок - компания "Газпром нефть" пошла в суды оспаривать одно из писем ФНС.

Письмо Федеральной налоговой службы от 21.08.2013 формально носит рекомендательный характер (на чем и настаивали налоговики на всех стадиях процесса), однако фактически обращено к неопределенному кругу лиц (в данном случае плательщикам налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и рассчитано на многократное использование. Ситуация с НДПИ сложилась интересная: фактически в противовес положениям подп. 1 п. 1 ст. 342 НК РФ ФНС обеспечила некоторым актам обратную силу. Каждый год устанавливается специальный норматив - нормативные потери, которые нужно вычитать из суммы НДПИ. Налоговый кодекс жестко говорил о том, что, если свежий акт с этими нормативами еще не вступил в силу, недропользователи вправе использовать значения прошлого года. ФНС же указала, что в таком случае нужно пересчитывать сумму, исходя из новых нормативов.

Представители "Газпром нефть" обратились в ВС РФ (что само по себе было смело, ведь в ВС РФ обжалуют лишь НПА) - там с доводами компании не согласились, однако все равно перенаправили заявителей по подсудности в ВАС РФ, так как дело касалось предпринимательской деятельности (ВАС-898/2014). В 2014 году ВАС РФ решил, что все же юристы компании ошиблись: Письмо ФНС нельзя оспаривать как нормативный правовой акт, так как служба не обладает полномочиями по принятию таких актов. В "Газпром нефти" не отчаялись и пошли еще выше - в КС РФ. Судебное заседание было оживленным: представители заявителя апеллировали к процессуальной экономии, доказывая, что лучше один раз все конкретно разъяснить и разрешить, чтобы "в судах не было тысяч дел", им противостояли представители Президента, обеих палат Федерального Собрания, Минфина и ФНС. Госслужащие доказывали судьям КС РФ, что заявители ошиблись с выбором средства правовой защиты, их права никоим образом не ущемлены, а Письмо носит "чисто информативный характер". В КС РФ к делу подошли основательно: Письмо ФНС было признано нормативным актом из-за своей направленности на неоднократное применение и общеобязательности. Примечательно, что двое судей остались при своем, особом мнении: Г. Жилин и Ю. Данилов посчитали, что у оспариваемого акта нет нормативных свойств, а, следовательно, подлежит применению стандартная процедура - обращение в арбитражный суд субъекта. Судья Ю. Данилов также обратил всеобщее внимание на другую проблему - загруженность судов. Выходит, что сотни писем ФНС и тысячи писем Минфина России потенциально можно оспаривать сразу в ВС РФ?

За своих коллег из ВС РФ судья переживает в целом не зря: статистика показывает, что значительный процент нормативных актов оспаривается на федеральном уровне, а коллегия по административным спорам и так чересчур загружена работой. С одной стороны, нельзя с этим не согласиться - возможна ситуация, когда в ВС РФ бросятся оспаривать сразу десятки подобных актов. Однако, с другой стороны, предлагаемые поправки в целом повысят уровень правовой культуры и юридической техники чиновников, выпускающих разъяснения с фактически нормативным характером - когда перспектива оспаривания акта вполне реальна, это, согласитесь, дисциплинирует и заставляет быть втрое внимательнее.

Положительная тенденция

Постановление КС РФ от 31.03.2015 N 6-П содержит сразу несколько предписаний - пересмотреть дело по заявлению "Газпром нефти" и внести соответствующие изменения в законодательство с тем, чтобы устранить пробел. Про пересмотр дела пока ничего неизвестно, однако законопроекты последовали почти сразу: Минюст России разработал проекты поправок в Федеральном конституционном законе от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации". В ч. 4 ст. 2 этого Закона предлагается добавить пункт 11, который отнесет к компетенции ВС РФ дела "об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения действующего законодательства и обладающих нормативными свойствами"; в КАС РФ - по всему тексту предложено предусмотреть право оспаривать акты, подобные письмам ФНС, в Верховном Суде и уточнить формулировки так, чтобы в паре с нормативными правовыми актами шли акты, содержащие разъяснения действующего законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Ситуацию с рекомендательными актами, требования которых, по сути, обязательно нужно выполнять, волновала бизнес не один год. То тут, то там звучала критика "двойных стандартов" госорганов: с одной стороны, за невыполнением "рекомендаций" могли следовать и следовали санкции со стороны тех, кто "рекомендовал" так делать, и в судах госорганы доказывали, что их актам нужно подчиняться, а, с другой стороны, при попытке оспорить акт как нормативный многие получали один и тот же ответ от судей: акт ненормативный, общеобязательных правил поведения в нем нет, это лишь необязательные для применения разъяснения.

На данный момент все законопроекты внесены Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы. Проект федерального закона N 892355-6 "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов" успешно прошел первое чтение 17 ноября 2015 года, замечаний концептуального характера не нашлось ни у Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству, ни у Правового управления Госдумы. В целом законопроект выглядит правильно: уточнения внесены, процедуры прописаны, отмечены ключевые моменты. Например, в ст. 217.1, которой предлагается дополнить КАС РФ, указано, что при рассмотрении дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения действующего законодательства и обладающего нормативными свойствами, суду надлежит выяснить:

- нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

- обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

- соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

По последним двум пунктам бремя доказывания, как и во всех делах об оспаривании актов органов государственной власти, возложено на непосредственного "создателя" оспариваемого акта - "орган, организацию, должностное лицо, которые приняли акт".

В целом, как мы можем видеть, в ситуации наметилась положительная тенденция - за волевым решением КС РФ последовали законодательные предложения. Остается лишь надеяться, что закон будет принят и в правоприменительной практике не будет серьезных проблем с этими новеллами.