Общественная палата в системе общественного контроля субъекта Российской Федерации (Г.Н. Чеботарев, журнал "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2015 г.)

Общественная палата в системе общественного контроля субъекта Российской Федерации

Г.Н. Чеботарев,

заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор,

президент Тюменского государственного университета (Тюмень)

Журнал "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2015 г., с. 125-130.

Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 212) положило начало формированию правовой базы общественного контроля. Безусловно, еще предстоит создать целостную систему общественного контроля, которая может стать одним из механизмов реального участия наиболее подготовленных граждан в управлении делами государства.

В системе общественного контроля, как и в каждой системе, необходим главный элемент, который притягивал бы остальные составные части системы, способствовал бы установлению прочных взаимосвязей всех элементов. Таким центром, ядром модели общественного контроля в субъекте Российской Федерации может и должна стать общественная палата. Для достижения целей и задач общественного контроля, прежде всего для обеспечения реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, а также для обеспечения учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений при принятии решений органами публичной власти требуется эффективное взаимодействие многочисленных и многообразных организационных структур общественного контроля. Для этого надлежит скоординировать действия участников общественного контроля и, с одной стороны, не допустить выхолащивания сути общественного контроля, а с другой - добиться, оставаясь в правовом поле, конструктивного диалога институтов гражданского общества с органами публичной власти в целях совершенствования государственного управления.

В ст. 9 ФЗ N 212 дается исчерпывающий перечень субъектов общественного контроля. Это Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо перечисленных субъектов (их можно считать специальными) в систему общественного контроля входят и общественные наблюдательные комиссии по контролю за соблюдением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организованные структуры общественного контроля. В соответствии с ФЗ N 212 все они обладают самостоятельными полномочиями, могут использовать разнообразные формы контроля, не только предусмотренные законом, но и сложившиеся в практике взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления.

Задача формирования системы общественного контроля усложняется тем, что в системе местного самоуправления общественному контролю сопутствует гораздо более масштабный государственный контроль (надзор). В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(1) (далее - ФЗ N 294) уполномоченные государственные органы выполняют контрольные функции в отношении не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, поскольку последние наделены правами юридического лица и являются казенными учреждениями, образуемыми для реализации управленческих функций.

Кроме того, при осуществлении государственного контроля (надзора) уполномоченные органы государственного контроля требуют предоставления органами местного самоуправления документов, которые принимаются ими не в качестве юридического лица, а в качестве уполномоченного законодательством органа по решению вопросов местного значения. Например, органы Роспотребнадзора при проведении плановых и внеплановых проверок Администрации Екатеринбурга в качестве юридического лица требуют предоставить следующие документы: генеральную схему санитарной очистки муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденные нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека, перечень выданных разрешений на строительство, перечень постановлений по предоставлению земельных участков и др.*(2) Налицо вмешательство государственных органов в деятельность органов местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения. А если учесть, что контролируемых государственных органов, которые в соответствии с федеральными законами могут организовывать проверки органов местного самоуправления, насчитывается около 30, то нетрудно представить, какому давлению со стороны контролирующих государственных и общественных органов подвергаются органы местного самоуправления.

Таким образом, необходимо более строго разграничить предмет контроля уполномоченных государственных органов, которые будут обеспечивать контроль за деятельностью органов местного самоуправления как юридических лиц, и субъектов общественного контроля, которые возьмут на себя контроль за разрешением органами местного самоуправления вопросов местного значения. Такого рода уточнения предлагается внести в ФЗ N 294, а также в ФЗ N 212*(3).

В связи с изложенным приобретает актуальность задача по координации деятельности субъектов общественного контроля, объединению их усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля. В этих целях ФЗ N 212 предоставляет указанным субъектам право создания ассоциаций и союзов. Несмотря на то что субъекты общественного контроля, как предусмотрено ФЗ N 212, взаимодействуют на основе принципов равноправия и сотрудничества, чаще всего инициатором объединения усилий становится кто-то один, как правило, наиболее опытный, авторитетный общественный орган, институт. Таковым в большинстве субъектов РФ выступили общественные палаты. Так, в Тюменской области по инициативе Общественной палаты была создана региональная Ассоциация общественного контроля, сформирован координационный совет Ассоциации, в который вошли представители Общественной палаты, общественных советов муниципальных образований, общественных советов при исполнительных органах государственной власти области. На первом учредительном собрании было утверждено и Положение об Ассоциации, в котором регламентируется порядок проведения общественного контроля, совместных мероприятий. Возглавить координационный совет Ассоциации доверено члену исполкома, председателю постоянной комиссии Общественной палаты.

Почему же общественные палаты стали центральным звеном системы общественного контроля в субъектах РФ? Во-первых, они являются самыми представительными общественными объединениями в субъектах РФ (например, в Общественной палате Тюменской области свыше 180 представителей общественных объединений, некоммерческих организаций, профсоюзов, религиозных объединений). Во-вторых, в общественные палаты, как правило, избираются руководители общественных структур или наиболее авторитетные и пользующиеся доверием граждан их представители, что позволяет и общественным палатам быть самыми авторитетными формированиями. И в-третьих, из множества общественных объединений именно общественные палаты согласно ФЗ N 212 названы субъектами общественного контроля. Другие субъекты общественного контроля - общественные советы при исполнительных органах государственной власти - формируются при непосредственном участии и широком представительстве членов общественных палат.

Координирующая роль общественных палат субъектов РФ в согласовании общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, зарегистрированных на территории субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления для решения важных вопросов экономического и социального развития субъекта РФ, защиты прав и свобод граждан, развития демократических институтов подчеркивается и в проекте модельного закона субъекта РФ "Об общественной палате субъекта РФ"*(4) (далее - Модельный закон). Кроме того, из всех перечисленных субъектов общественного контроля только в общественных палатах (во всяком случае их большинстве) созданы аппараты общественных палат, являющиеся государственными учреждениями субъекта РФ. А это дает работникам аппарата возможность на профессиональной основе разрабатывать механизмы эффективного осуществления общественного контроля, правила этики субъектов общественного контроля, организовывать и проводить совместно с другими субъектами общественного контроля публичные мероприятия.

Можно привести немало примеров того, как общественные палаты консолидируют инициативы гражданского общества в рамках системы общественного контроля, оказывают информационную, правовую, методическую и иную поддержку общественным органам, созданным в муниципальных образованиях, общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества. Так, в Общественную палату Тюменской области обратилась группа жителей Тюмени по поводу массовой вырубки деревьев в зоне строительства автомагистрали. На место строительства выехали председатель комиссии по экологической безопасности, члены группы общественного контроля. Устные рекомендации по разрешению конфликтной ситуации не возымели эффекта. У строителей были свои резоны: без расширения дороги невозможно преодолеть острую проблему с регулярно возникающими пробками в этом микрорайоне. Поэтому было принято решение организовать на площадке Общественной палаты общественное обсуждение путей согласования интересов групп населения, выработать рекомендации для органов местного самоуправления. Специалисты из числа членов Общественной палаты подготовили проект таких рекомендаций, причем касались они не только конкретной проблемы, но и аналогичных ситуаций, время от времени возникающих на практике. В частности, предлагалось внести в Правила землепользования и застройки Тюмени изменения, предусматривающие обязательное проведение общественных обсуждений планируемой хозяйственной деятельности до разработки проектно-сметной документации, а также скорректировать местные нормативы градостроительного проектирования Тюмени.

Анализ законодательства ряда субъектов Российской Федерации не проясняет вопроса о полномочиях общественных палат субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления. ФЗ N 212 устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, выполняющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Между тем в ряде принятых субъектами РФ законов об общественном контроле предмет регулирования общественных отношений, связанных с организацией общественного контроля, ограничен лишь контролем за деятельностью органов государственной власти, государственных организаций*(5).

По-видимому, это не случайно. Можно предположить, что регулирование организации и осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления переданы в ведение самих органов местного самоуправления. Казалось бы, все так и должно быть. Еще классик российского государствоведения М.И. Свешников рассматривал общественный контроль как механизм обеспечения самоорганизации местного самоуправления*(6). Население через своих депутатов в представительном органе местного самоуправления разрабатывает нормы, регулирующие порядок организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Получается, что органы местного самоуправления сами решают вопросы местного значения и сами устанавливают правила, по которым субъект общественного контроля их контролирует. Но и это еще не все. Далеко не во всех муниципальных образованиях образованы муниципальные общественные палаты (советы). Так что взять на себя общественный контроль попросту некому.

Если принять во внимание, что ряд общественных отношений, связанных, например, с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти, не могут регулироваться самими органами местного самоуправления, то, следовательно, и общественный контроль за выполнением таких государственных полномочий не будет регламентироваться муниципальными нормативными правовыми актами. Однако объем таких государственных полномочий составляет значительную часть компетенции местного самоуправления. Так, в 2011 г. органам местного самоуправления Тюменской области передано свыше 38 государственных полномочий, а на их реализацию, например, в Тюмени расходуется более 50% муниципального бюджета*(7). В этой ситуации кроме контроля государственных органов за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий важно обеспечить и общественный контроль со стороны общественных палат субъектов РФ.

В Модельном законе одним из полномочий общественных палат называется их право осуществлять общественный контроль как за деятельностью органов государственной власти, государственных организаций, так и за деятельностью органов местного самоуправления, муниципальных организаций. Кроме того, в Модельном законе исходя из ст. 1 и 4 ФЗ N 212 закрепляется право общественных палат субъектов РФ осуществлять общественный контроль за деятельностью иных органов и организаций, выполняющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. К органам, подконтрольным общественным палатам субъектов РФ, могут быть отнесены учебно-методические объединения в системе образования, создаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ*(8).

Подводя итог, подчеркнем еще раз: общественные палаты субъектов РФ могут и должны стать главным звеном системы общественного контроля, способствующим координации деятельности субъектов общественного контроля в регионах для защиты прав, свобод и законных интересов граждан и повышения качества государственного управления.

Список литературы

Кожевников О. Некоторые вопросы совершенствования законодательства по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллект. моногр. / под ред. А.Н. Костюкова. Омск, 2015.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 52 (Ч. I). Ст. 6249.

О модельном законе "Об общественной палате субъекта Российской Федерации": материалы "круглого стола" (7 апреля 2015 г.). М., 2015.

О принятии бюджета города Тюмени на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: решение Тюменской городской Думы от 29 ноября 2012 г. N 951 // ИПС "Гарант".

Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 г. N 96-ОЗ // URL: http://www.pravo.gov.ru.

Об общественном контроле в Челябинской области: Закон Челябинской области от 13 апреля 2015 г. N 155-ОЗ // URL: http://www.pravo.gov.ru.

Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ.

Об осуществлении общественного контроля в Тюменской области: Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 г. N 5 // URL: http://www.pravo.gov.ru.

Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших Европейских государств. Спб., 1892.

Чеботарев Г.Н. Правовой статус государственно-общественных объединений в сфере образования и науки // Вестн. Тюменского гос. ун-та. Сер. Право. 2012. N 3.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2008. N 52 (Ч. I). Ст. 6249.

*(2) Кожевников О. Некоторые вопросы совершенствования законодательства по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллект. моногр. / под ред. А.Н. Костюкова. Омск, 2015. С. 102.

*(3) Там же. С. 103.

*(4) О модельном законе "Об общественной палате субъекта Российской Федерации": материалы "круглого стола" (7 апреля 2015 г.). М., 2015.

*(5) Об осуществлении общественного контроля в Тюменской области: Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 г. N 5; Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 г. N 96-ОЗ; Об общественном контроле в Челябинской области: Закон Челябинской области от 13 апреля 2015 г. N 155-ОЗ // URL: http://www.pravo.gov.ru.

*(6) Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших Европейских государств. Спб., 1892. С. 232.

*(7) О принятии бюджета города Тюмени на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: решение Тюменской городской Думы от 29 ноября 2012 г. N 951 // ИПС "Гарант".

*(8) Подробнее см.: Чеботарев Г.Н. Правовой статус государственно-общественных объединений в сфере образования и науки // Вестн. Тюменского гос. ун-та. Сер. Право. 2012. N 3.