Новое старое законодательство (Б. Манько, газета "эж-ЮРИСТ", N 3, январь 2016 г.)

Новое старое законодательство

Б. Манько,

юрист, г. Москва

Газета "эж-ЮРИСТ", N 3, январь 2016 г.

Базовые положения и принципы административного судопроизводства в основном идентичны их аналогам в гражданском судопроизводстве. Новеллы же общих положений административного судопроизводства в сравнении с общими положениями гражданского судопроизводства немногочисленны, но носят важный и принципиальный характер.

Новые правила

С 15 сентября 2015 года введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).

Новый Кодекс содержит нормы, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Таким образом, с введением в действие КАС РФ в Российской Федерации появляется новый вид судопроизводства - административное судопроизводство.

Но считать административное судопроизводство и нормы КАС РФ принципиально новыми нельзя, так как названные административные дела рассматривались и разрешались судами и ранее, до введения в действие КАС РФ, в рамках гражданского судопроизводства по правилам, установленным ГПК РФ.

Так, до введения в действие КАС РФ судами в рамках гражданского судопроизводства рассматривались дела, возникающие из публичных правоотношений (главы 24, 25, 26, 26.1, 26.2 ГПК РФ), а также несколько других категорий дел (главы 22.1 ГПК РФ, 35 ГПК РФ, абз. 6 ст. 122 ГПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, п. 8 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ).

С введением в действие КАС РФ названные главы 22.1, 24, 25, 26, 26.1, 26.2, 35 ГПК РФ, а также абз. 6 ст. 122, п. 3 и 8 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ утратили силу. Перечисленные категории дел признаются административными делами, не подлежат рассмотрению и разрешению судами по нормам гражданского судопроизводства и рассматриваются и разрешаются судами по правилам, установленным главами 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32 КАС РФ.

Принцип законности

При сравнении основных, базовых положений административного и гражданского судопроизводства, закрепленных в главе 1 КАС РФ и в главе 1 ГПК РФ, можно сделать вывод об их схожести в целом, хотя многие процессуальные положения ГПК РФ излагаются в КАС РФ принципиально по-иному.

В первую очередь это объясняется тем, что как КАС РФ, так и ГПК РФ основаны на одних и тех же принципах.

Перечисленные в ст. 6 КАС РФ принципы административного судопроизводства прямо или косвенно закреплены и в ГПК РФ, хотя в КАС РФ некоторые из данных принципов приводятся не всегда аналогично их изложению в ГПК РФ.

Так, в п. 3 ст. 6 и ст. 9 КАС РФ излагается принцип законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, который в ГПК РФ в виде отдельно сформулированного принципа не закреплен, а о второй части названного принципа - справедливости при рассмотрении и разрешении гражданских дел - в ГПК РФ вообще не говорится.

В связи с этим необходимо отметить, что принцип законности является универсальным, общеправовым. И хотя прямо он и не называется в тексте ГПК РФ, но многие положения этого Кодекса подчинены требованию соблюдения принципа законности. Например, ст. 195 ГПК РФ говорит о том, что решение суда по гражданскому делу должно быть законным; суд апелляционной инстанции проверяет законность решения суда первой инстанции (глава 39 ГПК РФ); суд кассационной инстанции проверяет законность вступивших в законную силу судебных постановлений по гражданским делам (глава 41 ГПК РФ).

Следовательно, по сравнению с ГПК РФ нововведением в КАС РФ является лишь вторая часть рассматриваемого принципа административного судопроизводства - справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел.

Принцип гласности

Некоторой корректировке в ч. 10 ст. 11 КАС РФ по сравнению с ч. 8 ст. 10 ГПК РФ подвергся принцип гласности.

Названные нормы ГПК РФ и КАС РФ определяют, что решения судов (и по гражданским делам, и по административным) объявляются публично независимо от того, в открытом или закрытом судебном заседании осуществлялось судебное разбирательство.

Исключением из этого правила и КАС РФ, и ГПК РФ называют только случаи, когда публичное оглашение решений судов по гражданским и административным делам затрагивает права и законные интересы несовершеннолетних.

Часть 10 ст. 11 КАС РФ по сравнению с соответствующей нормой ГПК РФ (ч. 8 ст. 10 ГПК РФ) ввела новое исключение, в соответствии с которым суды, рассмотревшие административные дела в закрытых судебных заседаниях, публично не объявляют решения судов по таким делам и ограничиваются лишь оглашением резолютивных частей таких решений.

Принцип непосредственности

Принцип непосредственности судебного разбирательства, закрепленный в ст. 13 КАС РФ в виде отдельной общей нормы, является принципом всего административного судопроизводства и обязывает суд при рассмотрении административного дела непосредственно исследовать все доказательства по административному делу.

В ГПК РФ названный принцип в виде отдельно излагаемого общего принципа гражданского судопроизводства не закрепляется, а называется в ч. 1 ст. 67 ГПК РФ как правило оценки доказательств судом, а также в ч. 1 ст. 157 ГПК РФ - в качестве обязанности непосредственного исследования доказательств в судебном разбирательстве суда первой инстанции.

На основе равноправия

Принцип осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон является общим принципом как гражданского судопроизводства (ст. 12 ГПК РФ), так и административного судопроизводства (ст. 14 КАС РФ) и излагается в обоих кодексах аналогично.

Новеллой административного судопроизводства является указание в п. 7 ст. 6 КАС РФ на активную роль суда при реализации сторонами данного принципа. Об активной роли суда при реализации сторонами гражданского судопроизводства принципа состязательности и равноправия в ГПК РФ не упоминается.

По смыслу ч. 2 ст. 14 КАС РФ активная роль суда в обеспечении принципа состязательности и равноправия сторон в административном судопроизводстве проявляется в первую очередь в выявлении и истребовании судом по собственной инициативе (а не только по ходатайству сторон) доказательств.

Язык, документы, споры_

Вопросы языка, на котором ведется судопроизводство, решаются и в гражданском, и в административном судопроизводстве аналогично, за исключение того, что ч. 3 ст. 12 КАС РФ введено отсутствующее в ст. 9 ГПК РФ право стороны (стороны, но не других лиц, участвующих в деле) обращаться к суду с ходатайством о переводе решения суда, изложенного на русском языке, на язык, использовавшийся в ходе судебного разбирательства.

И в гражданском, и в административном судопроизводстве суды разрешают дела на основании Конституции РФ, международных договоров РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Но ч. 1 ст. 15 КАС РФ предусмотрены дополнительные по сравнению с ч. 1 ст. 11 ГПК РФ нормативные правовые акты, на основании которых суды разрешают административные дела. Это нормативные правовые акты должностных лиц, а также нормативные правовые акты организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

В административном судопроизводстве недопустимо разрешение административного дела исходя из обычаев делового оборота, как то возможно в гражданском судопроизводстве в соответствии с ч. 1 ст. 11 ГПК РФ.

Спор, возникший из административных или иных публичных отношений, не может быть передан по соглашению сторон на рассмотрение третейского суда, что возможно в гражданском судопроизводстве в соответствии с ч. 3 ст. 3 ГПК РФ.

В случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, в административном судопроизводстве, как и в гражданском, допускается применение норм права по аналогии закона или по аналогии права.

В части 3 ст. 15 КАС РФ содержится если не обязанность, то настоятельная рекомендация законодателя судам, рассматривающим и разрешающим административные дела, обращаться в КС РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии указанного закона Конституции РФ. При этом производство по административному делу приостанавливается до вступления в законную силу судебного акта. Подобной рекомендации судам и нормы, аналогичной ч. 3 ст. 15 КАС РФ, в ст. 11 ГПК РФ не имеется.

Коллизии норм российских и международных

В административном судопроизводстве иначе, чем в гражданском, разрешается вопрос коллизии норм российского законодательства и соответствующих правил, установленных международными договорами Российской Федерации.

Данный вопрос, в соответствии с положением, установленным ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, разрешается в гражданском судопроизводстве ч. 4 ст. 11 ГПК РФ следующим образом: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора".

Несколько иное правило для разрешения указанной коллизии установлено ч. 4 ст. 15 КАС РФ: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора".

Называемый в ч. 4 ст. 15 КАС РФ "нормативный правовой акт, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора", есть не что иное, как федеральный закон Российской Федерации, так как "согласие на обязательность международного договора" дается или, говоря по-другому, международный договор ратифицируется путем принятия соответствующего федерального закона.

К указанным в ч. 4 ст. 15 КАС РФ "нормативным правовым актам, имеющим меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора", то есть по сравнению с федеральным законом, относятся подзаконные нормативные правовые акты, а именно: нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативные правовые акты организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

Все перечисленные подзаконные нормативные правовые акты принимаются, как правило, во исполнение требований и положений федеральных законов.

Нормативным правовым актом Российской Федерации, имеющим большую по сравнению с федеральным законом юридическую силу, является Конституция РФ, которая "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Таким образом, смысл ч. 4 ст. 15 КАС РФ сводится к следующему: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом, нормативным правовым актом Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, конституцией (уставом), законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления, должностного лица, а также нормативным правовым актом организации, которая в установленном порядке наделена полномочиями на принятие таких актов, при разрешении административного дела применяются правила международного договора; если же международным договором Российской Федерации установлены правила, не соответствующие положениям Конституции РФ, суд при разрешении административного дела руководствуется положениями Конституции РФ, а не правилами международного договора Российской Федерации.

Резюме

Резюмируя вышеизложенное, следует указать, что новое административное процессуальное законодательство России (КАС РФ) не является принципиально новым по сравнению с гражданским процессуальным законодательством (ГПК РФ), так как в основу КАС РФ легли базовые положения и принципы гражданского судопроизводства, а также нормы глав ГПК РФ, ранее регламентировавшие порядок рассмотрения в рамках гражданского судопроизводства дел, возникающих из публичных правоотношений, и некоторых иных категорий дел, теперь относимых к административным делам.

Основные, базовые положения КАС РФ аналогичны соответствующим положениям и принципам ГПК РФ, за исключением того, что в КАС РФ включены неизвестные гражданскому судопроизводству положения.

Еще раз назовем лишь только самые важные из них: дополнение в КАС РФ принципа законности положением о справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел; наделение судов, рассмотревших административные дела в закрытых судебных заседаниях, правом публично не объявлять решения судов по таким делам, ограничившись оглашением только резолютивных частей таких решений; закрепление в КАС РФ активной роли суда при реализации в административном судопроизводстве принципа состязательности и равноправия сторон; введение приоритета положений Конституции РФ перед нормами международного договора Российской Федерации в случае их коллизии при рассмотрении и разрешении судами административных дел.