Проблема предоставления земельных участков военнослужащим: правовые аспекты (О.Ю. Феоктистова, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 10, октябрь 2015 г.)

Проблема предоставления земельных участков военнослужащим: правовые аспекты

О.Ю. Феоктистова,

доцент кафедры трудового права,

гражданского и арбитражного процесса

Военного университета,

кандидат юридических наук

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 10, октябрь 2015 г., с. 29-33.

Анализ действующего земельного законодательства показывает, что оно недостаточно полно, а порой противоречиво регулирует отношения в области землепользования военнослужащих. Так, в Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г., содержатся лишь самые общие положения, относящиеся к землепользованию военнослужащих, а Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ в этом вопросе не совершенен, так как не содержит механизма реализации военнослужащими и членами их семей предоставленных им в этом вопросе прав. Недостаточно внимания уделено этому вопросу и в юридической литературе. Так, можно отметить, что ранее отдельные аспекты предоставления земельных участков военнослужащим рассматривались в работах Т.В. Сербиной*(1).

С 1 марта 2015 г. вступили в силу положения Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ. Данным Законом внесены изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты.

Вследствие данных изменений на региональном и местном уровне существенно изменился порядок предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам для целей жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, дачного строительства и др. В связи с этим рассмотрим возможность реализации военнослужащими права на получение земельных участков для строительства жилых домов, которое закреплено в п. 12 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Согласно данной норме военнослужащим-гражданам, проходящим военную службу по контракту, и гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, а также военнослужащим-гражданам, проходящим военную службу за пределами территории Российской Федерации, в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, органы местного самоуправления вправе в первоочередном порядке предоставлять право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов.

Суды не усматривают в данной норме названного Закона льготный порядок предоставления земельных участков военнослужащим. Такая позиция высказана, например, в решении Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 октября 2011 г. по делу N 2-2618/11: "данной нормой не установлен льготный порядок предоставления земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства, то есть норма не содержит указания на бесплатное, либо за меньшую плату, либо без проведения торгов предоставление земельных участков".

По мнению К.Г. Пандакова и Е.А. Суховой, "проблема реализации данной правовой гарантии состоит в том, что законодатель определил компетенцию органов местного самоуправления с помощью неопределенной формулировки "вправе"*(2).

Как замечал В.М. Корякин, "использованная законодателем формула "вправе" не накладывает на чиновников никаких обязательств по безусловному исполнению данного законодательного положения"*(3).

Такой же вывод сделан в определении Волгоградского областного суда от 28 декабря 2011 г. N 33-12-175/2011: из содержания п. 12 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не вытекает обязанность органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков указанной категории граждан в собственность бесплатно.

Возможность предоставления военнослужащим земельных участков бесплатно Федеральным законом "О статусе военнослужащих" не определена, хотя и используется формулировка "выделение земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов". Единственное отличие от общего порядка приобретения прав на земельные участки состоит в том, что военнослужащие вправе получить земельный участок в первоочередном порядке.

Автор согласен с точкой зрения К.Г. Пандакова и Е.А. Суховой, что в законодательстве отсутствует характеристика "первоочередное выделение земельного участка". И суды приходили к выводу о том, что заключение договоров купли-продажи, аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства военнослужащим осуществляется в общем порядке на торгах в форме аукционов. Например, в решении Ростовского районного суда Ярославской области от 30 мая 2012 г. по делу N 2-28/12 указано: "согласно ч. 2 ст. 30.1 ЗК Российской Федерации (редакция, действовавшая на момент вынесения решения) продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случая, установленного п. 27 ст. 38.1 ЗК Российской Федерации (если аукцион признан не состоявшимся по причине участия в нем менее двух участников). Из указанной нормы следует, что исключения в порядке предоставления земельных участков для граждан, уволенных с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, не предусмотрены".

Однако аукцион, как отмечают К.Г. Пандаков и Е.А. Сухова, "представляет собой продажу с публичных торгов, при которой продаваемое имущество приобретается лицом, предложившим наивысшую цену, тогда как право на первоочередное получение чего-либо предполагает безусловное предоставление при отсутствии торгов"*(4). Таким образом, в результате торгов реализовать принцип первоочередности предоставления земельных участков военнослужащим невозможно.

Федеральный закон "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" добавил несколько новых оснований бесплатного приобретения земельных участков без торгов. Насколько нововведения улучшили положение военнослужащих в сфере землепользования?

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусматривается, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, гражданам могут предоставляться: 1) за соответствующую плату; 2) бесплатно.

Следует отметить, что одним из основных принципов земельного законодательства, установленных ст. 1 ЗК РФ, является платность использования земли. Иными словами, любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Основания бесплатного приобретения в собственность или в пользование можно разделить на три основные группы:

- первая группа - основания, предусмотренные ЗК РФ;

- вторая группа - основания, установленные отдельными федеральными законами;

- третья группа - основания, которые также могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.

ЗК РФ (п. 2 ст. 39.3, ст. 39.5, п. 2 ст. 39.6, п. 2 ст. 39.10) установлены, в числе прочих, следующие случаи предоставления земельных участков без торгов: юридическим лицам для размещения объектов социально-культурного назначения и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов, собственникам зданий и сооружений, объектов незавершенного строительства, гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также ряд других случаев. Таким образом, в настоящее время военнослужащие, имеющие право на первоочередное выделение земельного участка для индивидуального жилищного строительства, могут претендовать на получение его без проведения торгов.

На территории населенных пунктов - городов, поселков - распоряжение земельными участками осуществляют органы местного самоуправления. Поэтому граждане, в том числе и военнослужащие, заинтересованные в получении земельного участка, могут обращаться в администрацию муниципальных районов и городских округов, а также в многофункциональные центры.

Порядок предоставления земельных участков имеет заявительный характер. Это означает, что гражданин (военнослужащий), заинтересованный в предоставлении земельного участка, должен выполнить следующие действия:

1) в соответствии со ст. 39.14 ЗК РФ выбрать земельный участок с использованием интернет-ресурса. Публичная кадастровая карта расположена на сайте Росреестра http://maps.rosreestr.ru;

2) подготовить схему расположения земельного участка - выдается в кадастровой палате или заказывается через сайт Росреестра;

3) подать заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка в местную администрацию или иной орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности (ст. 39.2 ЗК РФ (далее - уполномоченный орган). К заявлению прилагаются документы, удостоверяющие личность заявителя, документы, подтверждающие полномочия представителя заявителя, документы, подтверждающие право на льготный порядок предоставления участка и схема расположения земельного участка. Перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельных участков без проведения торгов, изложен в приложении к приказу Минэкономразвития России "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов" от 12 января 2015 г. N 1;

4) в случае отсутствия оснований для отказа, указанных в п. 8 ст. 39.15 и ст. 39.16 ЗК РФ, уполномоченный орган обязан в течение 30 дней утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка (ст. 39.15 ЗК РФ). Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка заявителю;

5) на основании схемы расположения земельного участка и решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка заявитель осуществляет постановку земельного участка на кадастровый учет;

6) заявитель обращается в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка;

7) уполномоченный орган предоставляет земельный участок:

А. В аренду;

Б. В собственность бесплатно;

В. В собственность за плату;

Г. В безвозмездное пользование.

А. В аренду

В соответствии с подп. 14 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается с гражданами, имеющими право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации без проведения торгов. А это значит, что военнослужащие имеют право претендовать на получение земельного участка в аренду в порядке, указанном выше, без торгов.

Особенностью заключения договора аренды в данном случае является то, что согласно п. 5 ст. 39.7 ЗК РФ размер арендной платы определяется не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка. Срок, на который заключается договор аренды земельного участка, предоставленного гражданину для индивидуального жилищного строительства или в границах населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливается до 20 лет (подп. 3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ).

Б. В собственность бесплатно

В ст. 39.5 ЗК РФ перечисляются случаи бесплатного предоставления земельных участков гражданам из государственной или муниципальной собственности на основании решения уполномоченного органа. К рассматриваемому нами вопросу о предоставлении земельных участков военнослужащим относится следующий пункт:

"- отдельным категориям граждан, в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Перечислим федеральные законы, предусматривающие бесплатное предоставление земельных участков в собственность гражданам: п. 4 ст. 5 Закона Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" от 15 января 1993 г. N 4301-I; п. 4 ст. 3 Федерального закона "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ; Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15 мая 1991 г. N 1244-I.

Что касается субъектов Российской Федерации, то в некоторых из них приняты нормативные акты, предусматривающие предоставление земельных участков в собственность военнослужащим бесплатно, а именно: в соответствии с областным законом земельные участки для индивидуального жилищного строительства в границах населенных пунктов муниципальных образований Ленинградской области предоставляются бесплатно военнослужащим, уволенным в запас, и военнослужащим, имеющим выслугу лет 20 и более лет, при условии постоянного проживания не менее 5 лет; законом Алтайского края предусмотрено предоставление земельных участков военнослужащим, проходящим военную службу по контракту 10 лет и более, а также гражданам, уволенным с военной службы, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более; в Нижегородской области земельные участки предоставляются бесплатно в собственность для индивидуального жилищного строительства военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также гражданам, уволенным с военной службы, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более; Томская область: гражданам, проживающим в сельской местности на территории Томской области, прошедшим военную службу по призыву/контракту, в течение одного года с момента увольнения с военной службы.

Приведенный выше перечень случаев бесплатного и льготного предоставления земельных участков военнослужащим является исчерпывающим. Все остальные земельные участки могут быть приобретены в собственность и аренду на торгах, по цене аукциона (п. 1 ст. 39.4 ЗК РФ). Предоставление земельных участков в собственность за плату и в безвозмездное пользование рассматриваться в настоящей статье не будет, так как никаких особых условий на данных правовых титулах для военнослужащих не установлено.

Таким образом, проанализировав вопросы предоставления земельных участков военнослужащим, можно прийти к выводу, что по-прежнему вопросы землепользования военнослужащих остаются в ведении органов власти субъектов Российской Федерации, которые в подавляющем большинстве случаев не стремятся выделять вышеуказанной категории граждан земельные участки для индивидуального жилищного строительства в населенных пунктах или вблизи от них безвозмездно по льготным основаниям. Это затрудняет реализацию как конституционного права военнослужащих на землю, так и связанных с этим правом других отношений, таких как право на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, на жилье и т.д., поскольку они производны от общегосударственных задач в области обороны и безопасности. Сняв с органов государственной власти и местного самоуправления обязанность по участию в земельном, жилищном обеспечении военнослужащих, законодатель не предусмотрел механизм возложения обязанности на эти органы по предоставлению земельных участков для жилищного (включая и индивидуальное) строительства военнослужащих.

Библиографический список:

1. Пандаков, К.Г. Проблемы предоставления земельных участков льготным категориям граждан / К.Г. Пандаков, Е.А. Сухова // Право. Законодательство. Личность. - 2012. - N 2 (15). - C. 115-121.

2. Петров, В. Комментарий к поправкам в Земельный кодекс РФ [Электронный ресурс] / В. Петров. - Режим доступа: http://zarodinuzaputina.ru/.

3. Корякин, В.М. Федеральный закон "О статусе военнослужащих": тест на коррупционность / В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах. - 2006. - N 9.

4. Михайлов, Ф.Н. Продажа земельных участков с публичных торгов. Новеллы законодательства / Ф.Н. Михайлов, А.В. Дашко // Вестник Академии. - 2015. - N 1. - С. 204-208.

5. Сербина, Т.В. Как военнослужащему получить землю? / Т.В. Сербина // Право в Вооруженных Силах. - 2006. - N 8.

6. Чмыхало, Е.Ю. Совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам: правовые аспекты / Е.Ю. Чмыхало // Право. Законодательство. Личность. - 2013. - N 1 (16). - С. 55-66.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Сербина Т.В. Как военнослужащему получить землю? // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 8.

*(2) Пандаков К.Г., Сухова Е.А. Проблемы предоставления земельных участков льготным категориям граждан // Право. Законодательство. Личность. 2012. N 2 (15).

*(3) Корякин В.М. Федеральный закон "О статусе военнослужащих": тест на коррупционность // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 9.

*(4) Пандаков К.Г., Сухова Е.А. Указ. соч. С. 118.