Методика проведения экспертизы, осуществляемой в военных организациях в ходе государственных закупок (С.В. Паскарь, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 10, октябрь 2015 г.)

Методика проведения экспертизы, осуществляемой в военных организациях в ходе государственных закупок

С.В. Паскарь,

юрисконсульт воинской части

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 10, октябрь 2015 г., с. 71-78.

Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (далее - Закон о контрактной системе), вступившим в силу 1 января 2014 г., введена правовая новелла, обязывающая заказчика привлекать в случаях, предусмотренных указанным Законом, экспертов (экспертные организации).

К таким случаям относятся:

- экспертиза поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта (осуществляется в ходе приемки объекта закупки, а также при принятии решения об одностороннем отказе от выполнения контракта);

- экспертная оценка конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах, осуществляемая в ходе проведения предквалификационного отбора участников конкурса, оценка соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям.

Рассмотрим методику осуществления указанных экспертиз.

1. Методика проведения экспертизы объекта закупки

Привлечение эксперта и проведение экспертизы является важнейшим этапом всей процедуры проверки качества объекта закупки*(1).

Поскольку целью экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта является выявление соответствия объекта закупки условиям контракта, то методика ее проведения должна быть направлена на достижение этой цели и эксперт, которому поручено проведение данного вида экспертизы, должен дать ответ на вопрос: "Соответствует ли поставленный товар, выполненная работа, оказанная услуга условиям государственного контракта?".

Проведение данного вида экспертизы может быть разделено на следующие стадии:

- назначение, поручение производства или заказ на производство экспертизы;

- направление материалов для производства экспертизы;

- подготовка к производству экспертизы;

- производство экспертного исследования и оформление его результатов;

- направление результата экспертного исследования субъекту, его назначившему, заказавшему или поручившему производство экспертизы;

- исследование и оценка результатов экспертизы.

Назначение экспертизы и поручение ее производства работнику (сотруднику) заказчика - военной организации либо назначение для производства экспертизы комиссии может осуществляться путем издания приказа (распоряжения) либо путем нанесения резолюции на рапорте (служебной (докладной) записке) о необходимости назначения экспертизы. При этом в таком рапорте (служебной (докладной) записке), который готовится контрактной службой или подразделением, заинтересованным в закупке, могут содержаться предложения о конкретных работниках (сотрудниках), соответствующих установленным требованиям и способных осуществить экспертизу. В указанных документах целесообразно отразить номер и дату контракта, объект закупки, подлежащий экспертизе, срок исполнения обязательств, установленных контрактом, сроки проведения экспертизы.

В научных исследованиях, посвященных государственным закупкам, выявлена зависимость эффективности функционирования системы госзакупок от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения управления в данной сфере, в том числе от количества занятых специалистов, уровня их подготовки, квалификации и правовой культуры, материального обеспечения. Недостаточная квалификация соответствующих специалистов является серьезной проблемой хозяйственной деятельности военных организаций по заключению договоров поставок по оборонному заказу*(2).

В связи с изложенным назначение конкретного лица для проведения экспертизы должно осуществляться с учетом наличия у него специальных познаний, опыта, квалификации в необходимой в данный момент области науки, техники, искусства или ремесла*(3).

Заказ на производство экспертизы осуществляется путем заключения государственного контракта с экспертом, экспертной организацией. Такой контракт должен содержать условия о предмете контракта с указанием объекта закупки, подлежащего экспертизе, сведения о контракте, являющемся основанием для закупки подвергающегося экспертизе товара (работы, услуги), сроках проведения экспертизы и представления заказчику экспертного заключения, а также требования к экспертам, экспертным организациям, порядок направления уведомлений, предусмотренных ст. 41 Закона о контрактной системе.

Уведомление в письменной форме заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) о допустимости своего участия в проведении экспертизы (в том числе об отсутствии оснований для недопуска к проведению экспертизы) должно быть вручено с использованием средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование его вручения адресату.

Направление материалов для производства экспертизы. Такими материалами могут являться государственный контракт, техническое задание, проектно-сметная документация, извещение об осуществлении закупки, аукционная (конкурсная) документация, заявка участника закупки, с которым заключен данный контракт, и др. Для проведения экспертизы эксперты, экспертные организации имеют право запрашивать у заказчика, поставщика (подрядчика, исполнителя) дополнительные материалы, относящиеся к предмету экспертизы. Следует обратить внимание на то, что такое право не предоставлено должностному лицу заказчика, которому поручено проведение экспертизы. Однако при организации экспертизы своими силами целесообразно обязать контрактную службу представить лицу, проводящему экспертизу, указанные выше документы и предоставить право истребовать иные необходимые материалы. Все документы, передаваемые эксперту, экспертной организации, лицу, проводящему экспертизу своими силами, направляются в соответствии с требованиями соответствующих инструкций по делопроизводству с соблюдением требований режима секретности.

Подготовка к производству экспертизы. На этой стадии необходимо уведомить стороны государственного контракта о месте и времени осуществления экспертизы способом, позволяющим зафиксировать факт вручения уведомления, и с таким расчетом, чтобы стороны могли явиться в установленное время.

Также эксперту необходимо установить, какими правовыми актами нужно будет руководствоваться при проведении экспертизы, какие методы применять, какие исследования проводить, какие инструменты, средства измерения, материальные ресурсы и т.п. потребуются; при необходимости уточняются поставленные перед экспертом вопросы.

Кроме того, эксперт должен убедиться в том, что он имеет соответствующие познания, опыт и квалификацию, а при отсутствии таковых - письменно уведомить заказчика (лицо, которое назначило или поручило проводить экспертизу) о невозможности осуществления им экспертного исследования.

На данной стадии эксперту должны быть предъявлены подлежащие экспертизе товары, работы, услуги.

Производство экспертного исследования и оформление его результатов. Экспертиза проводится в присутствии сторон государственного контракта. В случае отсутствия кого-либо из сторон экспертиза может быть проведена при наличии сведений об их надлежащем извещении с проставлением соответствующей отметки в заключении по результатам экспертизы.

При проведении экспертизы допускается применять методы, используемые, например, при проведении судебных экспертиз, экспертиз некачественных товаров в соответствии с законодательством о защите прав потребителей и т.п.*(4) Выбор методов и средств исследования (методики), которые необходимо использовать при производстве экспертизы, осуществляет сам эксперт в пределах своей компетенции и тех специальных знаний, которыми он обладает. При этом учитываются вид и состояние объектов исследования, вопросы, подлежащие разрешению, другие значимые для всестороннего, полного исследования обстоятельства. Исследование с использованием выбранной экспертом методики (методик) должно быть проведено объективно, на строго научной и практической основе, в пределах соответствующей специальности, всесторонне и в полном объеме. Подготовленное по результатам проведенного исследования заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных*(5).

В случае если для определения качества товара (используемых при выполнении работ, оказании услуг материалов) требуются лабораторные анализы, то образцы (пробы) для исследования должны быть отобраны экспертом в порядке, установленном законодательством. Нарушение порядка отбора проб ведет к признанию судом результатов экспертизы недостоверными (примером может служить постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 25 сентября 2003 г. N А14-7247/02/121/29*(6)). Результаты лабораторного исследования эксперт отражает в акте экспертизы.

При строительстве, реконструкции, капитальном и текущем ремонте объектов капитального строительства экспертизе также должны подвергаться работы, скрываемые последующими работами, освидетельствование которых осуществляется совместно подрядчиком и заказчиком.

Результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации и должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации. Кроме того, заключение должно быть подписано присутствующими представителями сторон. При несогласии они могут прилагать к заключению особое мнение относительно характеристики товара (работы, услуги), указанной экспертом, а также по существу заключения.

Заключение эксперта должно содержать сведения:

- о месте и времени проведения экспертизы;

- об эксперте (должностном лице заказчика, проводившем экспертизу), в том числе об образовании, опыте, квалификации, о соответствии предъявляемым требованиям;

- о реквизитах распорядительного документа, на основании которого ему поручено осуществлять экспертизу (государственного контракта о проведении экспертизы);

- о реквизитах государственного контракта, объекте экспертизы, сроках начала и окончания экспертизы;

- о примененных экспертом методах исследования, о правовых актах, которыми он руководствовался в ходе экспертизы;

- об отборе проб для проведения лабораторных анализов и результатах таких анализов (при необходимости).

Кроме того, в заключении экспертизы должен быть дан ответ на вопрос о соответствии поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги условиям контракта. В случае если по результатам экспертизы установлены нарушения требований контракта, не препятствующие приемке, в заключении могут содержаться предложения об устранении данных нарушений, в том числе с указанием срока их устранения.

К заключению прилагаются копии документов об образовании, опыте и квалификации эксперта, документы о результатах лабораторных исследований (при наличии) и, при необходимости, копии документов, подтверждающих наличие обязательной аккредитации, лицензирования, членства в саморегулируемых организациях. Все копии документов должны быть надлежащим образом заверены.

Т.П. Демидова полагает, что экспертизу своими силами можно считать проведенной, составив акт об исполнении условий контракта*(7). К.Г. Чагин указывает, что при проведении экспертизы собственными силами оформление заключения в виде отдельного документа не требуется, а подтверждающим документом может служить акт сдачи-приемки, если в нем имеется соответствующая дополнительная фраза (например, "по результатам проведенной заказчиком экспертизы поставленные товары (оказанные услуги, выполненные работы) соответствуют условиям контракта")*(8).

В то же время Закон о контрактной системе не исключает возможность оформления в указанном случае отдельного заключения по результатам экспертизы. Оформление такого заключения рекомендуется в случае, если в состав приемочной комиссии не включен сотрудник, обладающий необходимыми познаниями, опытом и квалификацией, либо приемочная комиссия не назначалась.

По нашему мнению, акт приемки товара, работы, услуги может также являться документом, подтверждающим проведение экспертизы и ее результаты, при условии, что приемочной комиссии было поручено проведение такой экспертизы, и при наличии у членов комиссии специальных познаний, опыта и квалификации, необходимых для экспертизы. В противном случае требуется осуществление экспертизы уполномоченными лицами с составлением заключения.

Направление результата экспертного исследования лицу, назначившему, заказавшему или поручившему производство экспертизы, осуществляется способом, обеспечивающим фиксирование его вручения адресату.

Исследование и оценка результатов экспертизы. Согласно ч. 7 ст. 94 Закона о контрактной системе в случае привлечения заказчиком для проведения указанной экспертизы экспертов, экспертных организаций при принятии решения о приемке или об отказе в приемке результатов отдельного этапа исполнения контракта либо поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги приемочная комиссия должна учитывать отраженные в заключении по результатам указанной экспертизы предложения экспертов, экспертных организаций, привлеченных для ее проведения. Обязанность учитывать результаты экспертизы предполагает принятие решения о приемке (отказе в приемке) объекта закупки.

Требования об учете результатов экспертизы, проведенной своими силами, Закон о контрактной системе не содержит. В то же время целью экспертизы является установление соответствия объекта закупки условиям контракта, следовательно, результаты экспертизы, в том числе проведенной силами заказчика, подлежат обязательному учету приемочной комиссией и заказчиком при осуществлении приемки товаров, работ, услуг, что должно быть отражено в акте приемки.

2. Методика проведения экспертизы конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах, соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям

Статьей 58 Закона о контрактной системе предусмотрено право заказчика на привлечение экспертов, экспертных организаций при проведении конкурсов. Согласно данной статье эксперты, экспертные организации могут привлекаться в целях обеспечения экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах, осуществляемой в ходе проведения предквалификационного отбора участников конкурса, оценки соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям.

Поскольку данная экспертиза не может быть проведена своими силами, постольку заказ на ее производство осуществляется в порядке, установленном Законом о контрактной системе, у экспертов, экспертных организаций.

Для проведения экспертизы эксперту, экспертной организации в установленные сроки направляются конкурсная документация, заявки на участие в конкурсах. Срок и перечень документов, направляемых эксперту, экспертной организации, могут быть установлены контрактом на проведение экспертизы.

Подготовка к производству экспертизы в данном случае включает в себя уяснение объекта экспертизы, установление перечня необходимых для производства экспертизы литературы и правовых актов и уточнение (при необходимости) поставленных перед экспертом вопросов. В ходе подготовки к производству экспертизы эксперты, экспертные организации вправе запросить у заказчика дополнительные материалы, относящиеся к предмету экспертизы.

Производство экспертного исследования и оформление его результатов:

а) конкурсной документации.

Представленная эксперту конкурсная документация подвергается исследованию на предмет ее соответствия требованиям Закона о контрактной системе.

Содержание конкурсной документации определяется ст. 50 и ч. 5 ст. 56 Закона о контрактной системе.

При несоответствии конкурсной документации указанным требованиям эксперт выносит соответствующее заключение.

Заключение по результатам экспертизы конкурсной документации должно содержать сведения:

- о месте и времени проведения экспертизы;

- об эксперте, экспертной организации, в том числе об образовании, опыте, квалификации, о соответствии предъявляемым требованиям;

- о реквизитах государственного контракта и распорядительного документа (при наличии), на основании которых ему поручено осуществлять экспертизу;

- о реквизитах конкурсной документации, подвергающейся экспертизе, сроках начала и окончания экспертизы;

- о примененных экспертом методах исследования, о правовых актах, которыми руководствовался эксперт в ходе экспертизы;

- вывод по результатам экспертизы (о соответствии (несоответствии) конкурсной документации Закону о контрактной системе).

К заключению прилагаются надлежащим образом заверенные копии документов об образовании, опыте и квалификации эксперта;

б) заявок на участие в конкурсе, соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям.

Требования к содержанию заявок на участие в конкурсе, которые могут подвергаться экспертизе, содержатся в ст. 51, ч. 6 ст. 56 и чч. 4, 12 ст. 57 Закона о контрактной системе.

В отношении участников конкурса с ограниченным участием и двухэтапного конкурса наряду с требованиями, установленными чч. 1, 1.1 ст. 31 Закона о контрактной системе, предъявляются дополнительные требования в соответствии с ч. 2 ст. 31 указанного Закона, согласно которой Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, дополнительные требования, в том числе к наличию:

- финансовых ресурсов для исполнения контракта;

- на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

- опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

- необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

Дополнительные требования к участникам закупки установлены Постановлением Правительства Российской Федерации "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям" от 4 февраля 2015 г. N 99.

Например, согласно указанному Постановлению для оказания транспортных услуг, связанных с выполнением воинских морских и речных перевозок, к участнику закупки предъявляются следующие требования:

- наличие на праве собственности и (или) на ином законном основании судов, транспортных средств, оборудования и материальных ресурсов с количественными, качественными и техническими характеристиками, установленными документацией о закупке, необходимыми для надлежащего и своевременного исполнения контракта;

- наличие опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта на оказание аналогичных услуг в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в закупке. При этом стоимость ранее исполненного контракта должна составлять не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится закупка.

Заявка на участие в закупке должна содержать документы, подтверждающие соответствие такого участника данным требованиям, перечень которых также утвержден указанным Постановлением Правительства Российской Федерации.

Отсутствие каких-либо из вышеуказанных сведений и (или) документов свидетельствует о несоответствии заявки на участие в конкурсе Закону о контрактной системе и конкурсной документации, а участника закупки - дополнительным требованиям, устанавливаемым в отношении участников конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса наряду с иными требованиями.

По результатам экспертизы экспертом оформляется заключение, которое должно содержать следующие сведения:

- место и время проведения экспертизы;

- эксперт, экспертная организация, в том числе сведения об образовании, опыте, квалификации, о соответствии предъявляемым требованиям;

- реквизиты государственного контракта и распорядительного документа (при наличии), на основании которых ему поручено осуществлять экспертизу;

- реквизиты заявок на участие в конкурсе, подвергавшихся экспертизе, наименование (фирменное наименование), ОГРН/ИНН, место нахождения (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства, ИНН физического лица, ОГРНИП (для индивидуальных предпринимателей) участников конкурса, заявки которых проверялись;

- сроки начала и окончания экспертизы;

- методы исследования, примененные экспертом, сведения о правовых актах, которыми руководствовался эксперт в ходе экспертизы;

- вывод по результатам экспертизы (о соответствии (несоответствии) заявок Закону о контрактной системе и конкурсной документации, а участников конкурса - дополнительным требованиям).

Направление результата экспертного исследования субъекту, его заказавшему, осуществляется с соблюдением правил делопроизводства. Результаты экспертизы направляются только заказчику.

Исследование и оценка результатов экспертизы. Законом о контрактной системе не установлено, каким образом учитываются результаты экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсе, оценки соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям.

Однако из целей данной экспертизы усматривается, что по ее результатам принимается решение о соответствии конкурсной документации Закону о контрактной системе, заявок на участие в конкурсе - Закону о контрактной системе и конкурсной документации, а участников конкурсов - единым и дополнительным требованиям, предъявляемым при проведении соответствующих конкурсов.

Следовательно, при отсутствии нарушений конкурсная документация признается соответствующей закону и осуществляется ее опубликование; участники конкурса и их заявки признаются соответствующими Закону о контрактной системе, конкурсной документации и дополнительным требованиям и такие участники признаются соответствующими установленным единым требованиям и дополнительным требованиям. Если же конкурсная документация по результатам экспертизы признается несоответствующей Закону о контрактной системе, то она направляется заказчиком на доработку и устранение недостатков. Установление в ходе экспертизы несоответствия заявок на участие в конкурсе требованиям законодательства и конкурсной документации, а участников конкурсов - единым и дополнительным требованиям, предъявляемым при проведении соответствующих конкурсов, влечет признание участников не прошедшими предквалификационный отбор и исключает их дальнейшее участие в закупке.

Таким образом, выработанные методические подходы к осуществлению экспертиз в сфере государственных закупок позволяют организовать качественное и своевременное проведение установленных Законом о контрактной системе экспертиз.

Рассмотренные вопросы методики проведения экспертиз позволяют выработать предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере. В этой связи полагаем необходимым в Закон о контрактной системе внести ряд изменений. В частности:

- ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе дополнить предложением следующего содержания: "При этом должностное лицо заказчика, осуществляющее такую экспертизу, пользуется правами и выполняет обязанности эксперта, установленные настоящим Федеральным законом.";

- ч. 7 ст. 94 Закона о контрактной системе изложить в следующей редакции: "7. При принятии решения о приемке или об отказе в приемке результатов отдельного этапа исполнения контракта либо поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги приемочная комиссия должна учитывать отраженные в заключении по результатам указанной экспертизы предложения.".

Библиографический список:

1. Ефремов, И.А. Судебная экспертиза (краткое научно-практическое пособие для адвокатов) / И.А. Ефремов. - М.: Юстиция, 2013. - 128 с.

2. Контрактная система: взгляд контролирующего органа (интервью с Т.П. Демидовой, начальником управления контроля размещения государственного заказа ФАС России).

3. Корякин, В.М. Кадровые антикоррупционные технологии и особенности их применения в сфере государственных закупок для нужд обороны / В.М. Корякин [Электронный ресурс] // Электронное научное издание "Военное право". - 2013. - Вып. 3.

4. Паскарь, С.В. Субъекты экспертизы в сфере государственных закупок для нужд военных организаций / С.В. Паскарь // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. - N 4.

5. Сметанников, А.Е. Правовая концепция повышения качества отечественных промышленных товаров / А.Е. Сметанников. - М.: Инфотропик Медиа, 2011. - 192 с.

6. Чагин, К.Г. Отдельные практические аспекты применения федерального законодательства о контрактной системе / К.Г. Чагин // Руководитель бюджетной организации. - 2014. - N 10, 11. - 2015. - N 5.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Сметанников А.Е. Правовая концепция повышения качества отечественных промышленных товаров. М., 2011. С. 77.

*(2) Корякин В.М. Кадровые антикоррупционные технологии и особенности их применения в сфере государственных закупок для нужд обороны // Электронное научное издание "Военное право". 2013. Вып. 3.

*(3) Паскарь С.В. Субъекты экспертизы в сфере государственных закупок для нужд военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 4. С. 95-102.

*(4) См., например: Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении" от 29 сентября 1997 г. N 1263; Методические рекомендации по порядку проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности медицинских изделий, утвержденные Росздравнадзором 14 ноября 2013 г. (документ официально опубликован не был).

*(5) Ефремов И.А. Судебная экспертиза (краткое научно-практическое пособие для адвокатов). М., 2013. С. 26-28.

*(6) URL: kad.arbitr.ru (дата обращения: 06.06.2015).

*(7) Контрактная система: взгляд контролирующего органа (интервью с Т.П. Демидовой, начальником управления контроля размещения государственного заказа ФАС России).

*(8) Чагин К.Г. Отдельные практические аспекты применения федерального законодательства о контрактной системе // Руководитель бюджетной организации. 2014. N 5. С. 33-38.