Некоторые проблемы обеспечения законности в сфере здравоохранения, связанные с реализацией репродуктивных прав (А.В. Шибина, журнал "Медицинское право", N 6, ноябрь-декабрь 2015 г.)

Некоторые проблемы обеспечения законности в сфере здравоохранения, связанные с реализацией репродуктивных прав

А.В. Шибина,

прокурор отдела по надзору за законностью

правовых актов, соблюдением прав и свобод

граждан прокуратуры Республики Саха (Якутия),

доцент кафедры гражданского права и процесса

юридического факультета ФГАОУ ВПО "Северо-Восточный

федеральный университет имени М.К. Аммосова" (г. Якутск)

Журнал "Медицинское право", N 6, ноябрь-декабрь 2015 г., с. 39-42.

Автор обращает внимание на проблемы законности и нарушения прав граждан при реализации ими права на лечение бесплодия методами вспомогательных репродуктивных технологий, связанные с ненадлежащим правовым регулированием.

Теоретические аспекты законности относятся к числу центральных в юридической науке. В доктрине законность рассматривается с разных позиций и ракурсов [1]. Одним из обязательных элементов режима законности в обществе является наличие высококачественной правовой базы [2]. Общеизвестно, что в процедуре реализации заключается способность права удовлетворять потребности личности [3], и лишь тогда они приобретают действенность и реальность. В связи с чем особый интерес представляет осмысление проблем здравоохранения под углом зрения законности правовых актов в Российской Федерации, возможности реализации прав.

Особую значимость вопросов обеспечения конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, повышение качества и доступности медицинских услуг неоднократно в своих выступлениях отмечал Генеральный прокурор РФ [4].

Одним из наиболее проблемных вопросов сферы здравоохранения являются критические показатели бесплодия населения в России, усугубляющие демографический кризис, которое по результатам эпидемиологических исследований диагностируется у 8-29% пар детородного возраста [5].

Реализация государственных мер, презюмирующихся в достижении единственного показателя - увеличения рождаемости, зависит от создания целостного и эффективного механизма правового регулирования правоотношений в сфере здравоохранения, реализации репродуктивных прав.

В соответствии с Указом Президента РФ "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г." от 09.10.2007 N 1351 одним из наиболее перспективных направлений улучшения демографической ситуации следует признать охрану и восстановление репродуктивного здоровья населения, расширение объемов лечения бесплодия с применением вспомогательных репродуктивных технологий (далее - ВТР), представляющих собой методы лечения и процедуры, направленные на достижение беременности, при которых этапы зачатия осуществляются вне организма будущей матери.

В связи с этим отмечается положительная тенденция совершенствования федерального законодательства, предусматривающего порядок и условия лечения бесплодия с применением методов ВРТ.

Во исполнение положений Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21.11.2011 N 323-ФЗ приказ Министерства здравоохранения РФ "О порядке использования вспомогательных репродуктивных технологий, противопоказаниях и ограничениях к их применению" от 30.08.2012 N 107н называет шесть таких способов (ЭКО, инъекция сперматозоида в цитоплазму ооцита, донорство спермы, донорство ооцитов, суррогатное материнство, искусственная инсеминация спермой мужа (донора)).

Рассматривая положения Семейного кодекса РФ в аспекте регулирования репродуктивных технологий, можно констатировать его усеченный характер, закрепляющий лишь три метода репродуктивной деятельности: искусственное оплодотворение (п. 1 ч. 4 ст. 51), имплантация эмбриона (п. 1 ч. 4 ст. 51) и имплантация эмбриона в тело суррогатной матери (п. 2 ч. 4 ст. 51).

Из анализа действующего законодательства о здравоохранении следует, что граждане вправе на безвозмездной основе получить медицинскую помощь по лечению бесплодия с применением ВРТ только в виде ЭКО, иные методы выполняются в России исключительно на коммерческой основе.

В соответствии с п. IV, разделом II постановления Правительства РФ "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг." от 28.11.2014 N 1273 предусмотрено предоставление медицинской помощи по лечению бесплодия в виде ЭКО, в рамках оказания высокотехнологичной помощи, и программы обязательного медицинского страхования (ОМС).

Таким образом, законодателем необоснованно проигнорированы пять возможных способов лечения бесплодия с применением методов ВРТ, что создает значительные препятствия к обеспечению доступности лечения бесплодия.

Применение процедуры ЭКО допустимо при наличии определенных показаний, к примеру, отсутствия или непроходимости маточных труб. Соответственно, каждый не может воспользоваться процедурой ЭКО. В связи с чем граждане, которым показан иной способ лечения бесплодия, необоснованно ограничены в правах, что нарушает принцип равенства всех перед законом, установленный ст. 19 Конституции РФ, а также ст. 10 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, заключенной 18.12.1979, предусматривающей обязанность государств-участников гарантировать женщинам право на доступ к средствам, позволяющим реализовать репродуктивные права.

Аналогичным образом необоснованно ограничены права граждан на получение социального налогового вычета, воспользовавшихся лечением бесплодия при помощи иных методов ВРТ.

Перечнем медицинских услуг и дорогостоящих видов лечения в медицинских учреждениях Российской Федерации, лекарственных средств, суммы оплаты которых за счет собственных средств налогоплательщика учитываются при определении суммы социального налогового вычета, утв. постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 N 201, установлено, что в социальный налоговый вычет включаются только суммы, затраченные гражданами на лечение бесплодия методом ЭКО.

Подобная практика правового регулирования названной сферы правоотношений не обеспечивает содержательные аспекты единства законности, включающие элементы (единства требований справедливости, равенства всех) [6], нуждается в совершенствовании и обеспечении гарантий реализации права на жизнь и охрану здоровья, медицинскую помощь.

Резонно отметить, что право на медицинскую помощь отнесено Основным законом России к конституционным правам человека и гражданина, которые являются высшей ценностью и обеспечиваются обязанностью государства по их признанию, соблюдению и защите.

Право на лечение бесплодия с применением методов ВРТ является самостоятельным правомочием, входящим в структуру репродуктивных прав человека. Репродуктивные права рассматриваются по законодательству РФ как право на получение специализированной медицинской помощи по оказанию услуг по лечению бесплодия [7].

Согласно решениям Европейского суда право на жизнь, закрепленное в ст. 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, налагает на государства обязательства защищать жизнь, в том числе через обеспечение надлежащего функционирования системы здравоохранения [8].

Репродуктивные права по своей природе являются личными неимущественными, они уникальны, поскольку являются производными от права на жизнь, в связи с чем государство должно обеспечить поддержание жизни и содействовать ее продолжению [9].

В этой связи необходимо внести изменения в названные нормативные правовые акты, предусмотрев в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования осуществление всех методов лечения бесплодия. Подобная практика успешно реализуется в Германии, Италии [10].

Во исполнение положений Указа Президента РФ "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г." от 12.05.2009 N 537, устраняя негативное воздействие на обеспечение здоровья нации, вызванное незавершенностью формирования нормативной правовой базы здравоохранения, следует отметить положительную тенденцию принятия субъектами РФ специальных нормативных правовых актов, регулирующих репродуктивные права.

Поскольку важнейшим элементом правового аспекта законности является соответствие федеральному законодательству региональных правовых актов, представляется обоснованным исследовать законодательство субъектов РФ, регулирующее репродуктивные права.

В результате анализа регионального законодательства, регулирующего репродуктивные права, субъекты РФ классифицированы на четыре группы.

Единственным субъектом РФ, где репродуктивные права регламентируются специальным законом ("О сохранении репродуктивного здоровья населения на территории Республики Саха (Якутия)" от 18.06.2009, 718-З N 317-IV), является Республика Саха (Якутия). В законе даны понятия, раскрыто содержание таких правовых категорий, как "репродуктивное здоровье", "репродуктивные права", "принципы их регулирования, основанные на доступности медицинской помощи, повсеместном осуществлении искусственного оплодотворения".

Однако перспективное региональное законотворчество в данной сфере не обеспечивает реальную доступность медицинской помощи по лечению бесплодия. Поскольку возможность лечения бесплодия методами ВРТ обеспечивается в Якутии (площадью в 3,1 млн. кв. км) только одним структурным подразделением учреждения здравоохранения, в состав которого входят пять сотрудников, предоставляющих названные услуги только двумя методами (ЭКО, инсеминация) из шести возможных.

Таким образом, наличие прогрессивного законодательного регулирования репродуктивных прав на практике сводится лишь к декларативному закреплению и бланкетному провозглашению репродуктивных правомочий.

В 17 субъектах РФ репродуктивные права упоминаются в некоторых нормах региональных актов.

Информационное обеспечение репродуктивных прав предусматривается в Костромской, Белгородской, Курской, Курганской, Тульской, Московской, Челябинской, Свердловской, Иркутской областях, Ненецком автономном округе, республиках Дагестан, Тыва, Башкортостан, Краснодарском, Алтайском краях, гг. Москве, Севастополе [11].

Особенностью правового регулирования сферы репродуктивных прав в названной группе субъектов РФ является повсеместное декларирование норм-целей, предусматривающих развитие службы планирования семьи и репродукции, медико-генетического консультирования (республики Дагестан, Тыва, Костромская область, Алтайский край и др.)

Большинство из названных региональных актов имеют общую тенденцию частичной рецепции бланкетных норм, апробированных в законодательстве других регионов, что приводит к унификации регионального законодательства, созданию аналогичных механизмов правового регулирования.

В 57 субъектах РФ региональное законодательство, регулирующее репродуктивные права, вообще отсутствует. При том, что в данных регионах условия для реализации гражданами репродуктивных прав по лечению бесплодия методами ВРТ не созданы. В частности, в России нет ни одного государственного учреждения здравоохранения, выполняющего лечение бесплодия методом суррогатного материнства [12]. А в некоторых субъектах РФ данный метод лечения вообще не реализуется даже частными медицинскими организациями, например в Республике Саха (Якутия), Камчатском крае. Тогда как, по данным Федеральной службы государственной статистики, Российской ассоциации репродукции человека, благотворительного фонда "Формула рождения", применение суррогатного материнства требуется в порядке 1,5% случаев при лечении бесплодия [13].

К третьей группе отнесены субъекты РФ, где установлен порядок реализации репродуктивных прав: Республика Башкортостан, Хакасия, Саратовская, Свердловская, Калининградская области, Камчатский, Краснодарский края, города Санкт-Петербург и Москва.

В Свердловской области, Камчатском крае, городах Санкт-Петербурге и Москве утверждены регламенты, инструкции по взаимодействию учреждений здравоохранения с соответствующими органами исполнительной власти субъекта РФ, иные положения о порядке отбора и направления пациентов на ЭКО. Однако ввиду того, что названные источники не были опубликованы в установленном законом порядке, их позитивные положения, направленные на обеспечение возможности реализации гражданами права на лечение бесплодия с использованием ВРТ, не подлежат применению.

Кроме этого, названные нормативные правовые акты Камчатского края, г. Санкт-Петербурга, содержащие условия доступа к лечению методом ЭКО, противоречат нормам федерального законодательства. Устанавливая дополнительные условия (о массе тела, возрасте и т.п.), сужая круг субъектов, имеющих право на доступ к проведению ЭКО по сравнению с федеральным законодательством, органы государственные власти названных субъектов РФ нарушили принцип всеобщности, социальной справедливости, что не позволяет всем гражданам при наличии показаний воспользоваться методом ЭКО при лечении бесплодия.

Нарушение порядка принятия нормативных актов свидетельствует об отсутствии у региональных властей приоритета на решение проблем демографического кризиса в регионе, на расширение практики применения методов ВРТ при лечении бесплодия.

В большинстве региональных нормативных правовых актов репродуктивные права лишь упоминаются, при этом их содержание не раскрывается, гарантии реализации названных прав отсутствуют.

Исходя из изложенного следует, что несовершенство регионального правового регулирования отношений в сфере реализации репродуктивных прав, проблемы обеспечения законности в сфере здравоохранения приобретают все большую значимость.

Для того чтобы репродуктивные права перестали рассматриваться с позиции расширительного глобального масштаба, а были выведены на уровень конкретных юридических прав и обязанностей, которые должны реализовываться с помощью юридических средств и обеспечены правовой защитой, необходимо сформировать систему правовых условий для реализации гражданами репродуктивных прав, в том числе посредством усиления прокурорского надзора за региональным законодательством, в сфере доступности оказания медицинской помощи по лечению бесплодия методами ВРТ.

Литература

1. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе / Н.Г. Александров. М., 1955; Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора / В.Г. Мелкумов. Душанбе, 1970; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности / М.С. Строгович. М., 1973; Братусь С.Н. Юридическая ответственности и законность / С.Н. Братусь. М., 1976; Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс / С.С. Алексеев. М., 1993; Викторов И.С. К вопросу о теории законности в РФ: некоторые предложения / И.С. Викторов // Сб. науч. тр. "Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора". М., 2001; Путило Н.В. Законность в сфере здравоохранения / Н.В. Путило // Законность в Российской Федерации: монография. М., 2008. С. 299 и др.

2. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права / В.И. Гойман-Червонюк. М., 1996. С. 281-283.

3. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности / Н.В. Витрук. М.: Норма, 2008. С. 334; Бабаева В.К. Теория государства и права / В.К. Бабаева. М.: Изд-во "Юристъ". М., 2006. С. 479.

4. Ашиткова Т.В., Бессарабов В.Г. Обеспечение законности в сфере здравоохранения мерами прокурорского надзора / Т.В. Ашиткова, В.Г. Бессарабов // Законность. 2014. N 3. С. 28.

5. Протопопова Н.В. Реализация федеральных и областных программ для лечения бесплодия в браке / Н.В. Протопопова, Ю.В. Мыльникова, Е.Б. Дружинина, Е.В. Одарева // Бюллетень Восточно-Сибирского научного центра СО РАМН. N 3-1(85) / 2012. С. 107.

6. Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. Вопросы теории / В.В. Борисов. Саратов, 1977. С. 328-329.

7. Романовский Г.Б. Репродуктивные права в России и странах СНГ: сравнительно-правовое исследование / Г.Б. Романовский. Пенза: Изд-во ПГУ, 2009. С. 11-14.

8. Колоцей И.А. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь как конституционная ценность: дис. ... канд. юрид. наук / И.А. Колоцей. Архангельск, 2010. С. 41.

9. Перевозчикова Е.В. Конституционное право на жизнь и репродуктивные права человека: дис. канд. юрид. наук / Е.В. Перевозчикова. Казань, 2006. С. 54, 57; Рашидханова Д.К. Репродуктивные права личности: сущность и правовая природа // Социальное и пенсионное право. 2007. N 4 / Д.К. Рашидханова; Ковалев М.И. Право на жизнь и право на смерть / М.И. Ковалев // Государство и право. 1992. N 7. С. 68-69.

10. http://www.rg.ru/2006/12/08/surrogatnaya-mat.html (дата обращения: 03.05.2015).

11. Постановление администрации Костромской области "Модернизация здравоохранения Костромской области на 2011-2013 гг.", от 14.03.2011 N 75-а // СП-нормативные документы. N 17. 29.04.2011; постановление Правительства Белгородской области "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 г.", утв. 25.01.2010 N 327-пп // Белгородские известия. N 31. 10.03.2010 и др.

12. http://www.rg.ru/2013/10/08/surrogati.html (дата обращения: 03.03.2015).

13. http://www.probirka.org/newsflash/7931-surrogatnoe-materinstvo-v-rossii-a naliz-statistiki-za-5-let.html (дата обращения: 03.03.2015).