Вопросы реформирования местного самоуправления в российской неолиберальной политико-правовой доктрине начала ХХ века (А.В. Попова, журнал "Журнал российского права", N 2, февраль 2016 г.)

Вопросы реформирования местного самоуправления в российской неолиберальной политико-правовой доктрине начала ХХ века

А.В. Попова,

доцент, доктор юридических наук,

кандидат философских наук, профессор кафедры теории

государства и права им. Г.В. Мальцева Российской

академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 2, февраль 2016 г., с. 39-46.

Вопрос о необходимости построения социального правового государства как итогового государственно-правового идеала, прежде всего для России, был связан с переходом страны, с точки зрения неолиберальных мыслителей, к конституционализму во второй половине XIX в. Его целью являлось скорейшее построение конституционного государства как первой ступени правового государства. Для российского неолиберализма конца XIX - начала XX в. было характерно четкое разграничение общетеоретического понятия социального правового государства и путей его воплощения в конкретных социальных формах, в политической практике. Неолиберальная концепция предполагала четыре этапа достижения Россией своего идеального устройства: первый этап - демократическое государство, второй - конституционное, третий - правовое и последний - социальное правовое государство.

Проблема соотношения понятий правового и конституционного государства была одной из центральных в неолиберальной политико-правовой доктрине. В российской неолиберальной политико-правовой доктрине существовали два основных подхода к данному вопросу. Первый подход основан на научной позиции С.А. Котляревского*(1), обосновавшего различение правового и конституционного государства. Так, с юридической точки зрения любое государство является конституционным, если в нем законодательная власть осуществляется народным представительством. Своеобразие таких взглядов состояло в том, что в теоретических построениях правовое государство выступало как "метаюридическое начало", заключавшее в себе "пребывающие начала правового государства"*(2). Подобные начала определяются сменяющимися правовыми воззрениями и могут быть оправданы только справедливостью, так как она "ведет к их преобразованию". Таким образом, С.А. Котляревский относил правовое государство к общественному идеалу, к которому надлежало стремиться, а конституционное государство определял как политическую форму реального государства, обеспечивающую политическое самоопределение народа и выступающую предпосылкой правового государства.

С юридической точки зрения любое государство, в котором существует законодательная власть, избираемая народом, является конституционным по своей сути. В таком государстве акт признается законом, если в его принятии участвует народное представительство. Именно поэтому закон в конституционном государстве занимает определяющее место среди иных актов государственной власти, "причем материально закон и для него есть общая норма, а верховенство закона - господство общих норм", соответственно, "только общность закона обосновывает равенство перед ним". Осуществление социальных программ как основного содержания социального государства может быть совместимо только с правовым государством*(3). Именно этот постулат С.А. Котляревского был положен в основу неолиберальной теории социального правового государства.

Второй подход (Б.А. Кистяковский, В.М. Гессен) основан на тождестве конституционного и правового государства, когда и то и другое определялось достижимой формой государства, которая при определенных условиях могла быть реализована. При этом признаки правового и конституционного государства признавались идентичными, выражающими сущность одного и того же государственного порядка*(4). По мнению Б.А. Кистяковского, в начале развития государство использовало законы в своих интересах, но вскоре создание законного правопорядка стало необходимостью, проистекавшей из самой сущности государства. В то же время каждый создающий право в государстве обязан сам ему подчиняться. В силу данных обстоятельств возникает новый этап развития: право, оказав поддержку государству и став для него опорой, распространяет свое господство над ним. Именно тогда и возникает правовое государство*(5). Главным в этом процессе, по мнению Б.А. Кистяковского, "является переход от абсолютизма к конституционализму".

Неолиберальный мыслитель отмечал, что развитое конституционное государство является фактически правовым, но не тождественным ему. Данное обстоятельство объяснялось следующим: в конституционном государстве сохраняется свободное поведение властей, что нарушает главный принцип построения правового государства - подчиненность власти праву. Но конституционное государство в результате культурных усилий и решительной борьбы с пережитками прошлого может перейти в ранг правового государства. Ученый не сомневался, что в конечном счете принцип всеобщего господства права преодолеет все препятствия и окончательно возобладает как в национальном, так и международном масштабе*(6). Подчеркивая постепенный характер перехода от конституционного к правовому государству, Б.А. Кистяковский критиковал В.М. Гессена за то, что тот ставил знак равенства между конституционным и правовым государством.

В.М. Гессен полагал, что конституционное государство базируется на идее ограничения абсолютной монархической власти писаной конституцией, идее ограничения власти главы государства народным суверенитетом, а также на принципе разделения властей*(7). Основой правового государства должна быть идея связанности любой деятельности государства правом, в том числе правительственной и судебной, поэтому такое государство "стоит под правом, а не вне и над ним"*(8).

Разрабатывая теорию правового государства, ученый предполагал существование двух типов правового государства. Первым типом он считал правовое государство, созданное на основе парламентарного, а вторым - конституционное государство, которое в зависимости от конкретных исторических условий может быть в большей или меньшей степени правовым. Приоритет оставался, по его мнению, за парламентарным государством, так как только оно и представляет собой истинно демократическое правовое государство, поскольку "парламентаризм является венцом конституционного режима". Таким образом, правовое государство - это определенная цель, стоящая перед обществом, в то время как конституционное - практическое ее осуществление. Особое внимание в неолиберальной правовой доктрине отводилось осуществлению в практической деятельности принципов конституционного и правового государства*(9), поскольку только таким образом станет возможным переход к социальному государству.

По мнению В.М. Гессена, общественный идеал в виде правового государства может быть достигнут только при осуществлении ряда условий: во-первых, господства права в различных сферах жизни страны и прежде всего в политической, предполагающего последовательное и строгое осуществление "подчиненности" правительственной власти законодательной; во-вторых, конституционного и административного реформирования механизма государства; в-третьих, приоритета законодательства, одновременно представляющего права и свободы гражданам и налагающего обязательства на государство по гарантированности этих прав; в-четвертых, реализации правовых гарантий, обеспечивающих неприкосновенность публичных прав*(10).

Таким образом, образование социального правового государства в качестве итога государственно-правового развития России ставилось в зависимость от практического осуществления в рамках конституционного государства принципа разделения властей. Сама теория социального правового государства в России не столько была предметом научных споров, сколько отражала стремление неолиберальной интеллигенции к построению нового справедливого общества, что нашло выражение в законотворческой деятельности неолиберальной конституционно-демократической партии.

Местное самоуправление в рамках становления конституционного государства в России в начале ХХ в. происходило, по мнению неолибералов - членов партии конституционных демократов (кадетов), параллельно с развитием демократии, определяемой как приобщение народа к политической жизни. Кадеты, признавая верховенство за народным представительством в системе разделения властей, полагали, что правильная организация местного самоуправления представляет собой необходимое условие для формирования демократического конституционного, а затем и правового государства. Поэтому особое внимание в поисках путей реформирования государственного строя в России кадеты уделяли вопросам совершенствования организации местного самоуправления.

В 1905 г. С.А. Муромцев при разработке авторского проекта Основного закона Российской империи создал специальную главу VII "Местные учреждения Российской империи"*(11), в соответствии с которой Российскую империю предлагалось делить на губернии, губернии на уезды, уезды на волости или аналогичные единицы с иным наименованием (ст. 66). При этом города представляли собой в волостях самостоятельные единицы, в уездах самостоятельность предоставлялась городам с населением свыше 125 000 жителей. Ученый полагал необходимым сохранение определенных различий в городском и земском самоуправлении, однако система органов местного самоуправления в названном проекте не предлагалась, хотя утверждались принципы ее построения - она должна быть основана на всеобщем, равном, прямом и тайном голосовании, исключение из этого правила составляли высшие самоуправляющиеся союзы, формировавшиеся путем многостепенных выборов.

В дальнейшем проблема реформирования местного самоуправления получила теоретическое развитие в политической программе Партии конституционных демократов*(12), основой формирования которой стал принцип равенства всех российских граждан без различия пола, вероисповедания и национальности перед законом, при полной отмене любых сословных различий и ограничений личных и имущественных прав всех групп населения. В соответствии с этой программой местное самоуправление распространялось на всю территорию страны, причем собрания высших самоуправляющихся союзов предлагалось образовывать путем избрания собраниями низших таких же союзов, в то время как губернским земствам предоставлялось право вступать во временные и постоянные союзы между собой*(13).

Следующим этапом в достижении государственно-правового идеала в виде социального правового государства после реформирования государственной власти в виде конституционного государства, по мысли представителей неолиберализма, должно стать изменение существующей в России организации местной власти. Система органов местного самоуправления, исходя из теоретических постулатов неолиберализма, была призвана решать на местном уровне вопросы, отнесенные к социально-экономической сфере жизни общества (здравоохранение, образование, дорожное строительство, градостроительство, организация санитарно-гигиенического надзора). Целью подобного реформирования является упрочение всей системы государственного управления. "С пробуждением политического и социального сознания масс, - писал П.Н. Милюков, видный неолиберальный деятель, лидер партии конституционных демократов, - дальнейшее существование дворянских и купеческих дум стало идти вразрез со всем ходом русской жизни"*(14). Он считал необходимым дальнейшее расширение прав земского самоуправления за счет передачи в их ведение функций центрального управления.

Неолибералы, члены кадетской партии, первыми предложили отграничить власть органов местного самоуправления от органов государственной власти путем разделения предметов их ведения. Круг интересов первых "должен простираться на всю область местного самоуправления, включая полицию безопасности и благочиния и за исключением лишь тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни должны были быть сосредоточены в руках центральной власти с предоставлением в пользу органов местного самоуправления части средств, поступающих в настоящее время в государственный бюджет"*(15). В силу такой трактовки деятельность представителей государственной власти на местах сводилась бы только к надзорным функциям за деятельностью местных органов. В случае возникновения конфликтов в этой области окончательное решение передавалось на усмотрение судебных органов*(16).

"После установления прав гражданской свободы и правильного представительства с конституционными правами для всей империи должен быть открыт правомерный путь в порядке имперского законодательства для установления местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам соответственно потребности в этом местного населения"*(17). Развитие местного самоуправления в широком смысле этого слова должно было способствовать возникновению "автономии областей". Перейти к государству "всеобщего благоденствия" можно было только в том случае, если благосостояние в каждой отдельной области будет существовать на должном уровне*(18). П.Н. Милюков объяснял это свое требование так: "Кадеты стоят за развитие местного самоуправления на самых широких началах, в будущем вплоть до автономии областей. Только улучшение благосостояния в отдельных областях может довести до высокой степени процветания и все государство в целом"*(19).

На рассмотрение депутатского корпуса Государственной Думы было предложено два варианта реформирования системы местного самоуправления в России - правительственный и неолиберальный. Различие между ними состояло в том, что министерство внутренних дел предлагало сохранить контроль органов государственной власти над органами местного самоуправления при расширении их по территориальному признаку. Министерство внутренних дел П.А. Столыпина сводило смысл реформы органов местного самоуправления к расширению географии земства при сохранении и даже усилении права правительственного контроля над ним. Председатель Совета министров обосновывал это необходимостью защиты государством беднейших слоев общества в тех случаях, когда решения земских учреждений противоречили бы интересам последних*(20). П.Н. Милюков называл эту позицию "квазигосударственным социализмом", полагая, однако, что в России эта, казалось бы, абсурдная идея защиты граждан от ими же избранных органов самоуправления имеет определенные основания, поскольку "само же государство разъединяет органы местного самоуправления с населением"*(21).

Неолиберальный вариант реформирования местного самоуправления предлагал немедленное освобождение земских учреждений как органов местного самоуправления в области их собственной компетенции от контроля со стороны центральной администрации. Перспективы оптимизации работы земств виделись неолибералам только посредством использования европейского опыта, имевшего многовековую историю: "Государство может, как это мы видим на Западе, строиться снизу вверх. Оно может представлять собою пирамиду, которая кончается незначительной группой лиц, но опирается на всю страну, которая поддерживается активно снизу потому, что под ней лежит густая, плотная ткань, созданная многочисленными переплетающимися между собой человеческими отношениями, растущими, разветвляющимися, двигающимися вперед и двигающими за собою всю страну... Такое правительство и такое государство не рискуют сокрушиться со своей высоты, не рискуют упасть куда-то в пропасть, потому что под ним его единственная надежда и живая поддержка: общественные силы, которые кристаллизовались, группировались во имя своих собственных интересов и держатся на своих собственных ногах"*(22). Подобная концепция взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, к сожалению, не была по достоинству оценена в начале ХХ в.

После роспуска Государственной Думы II созыва царское правительство переработало свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их на рассмотрение в Государственную Думу III созыва. На обсуждение проекта волостного управления в комиссиях и в Думе ушло три года; проект поселкового управления так и не поступил на обсуждение Государственной Думы III созыва. В период ее работы кадеты выступали с инициативой упразднения земских начальников, создания бессословного волостного земства, усиления финансовой основы земств, существенного расширения компетенции городского самоуправления (в частности, за счет включения сюда вопросов обеспечения личной и общественной безопасности), усиления самостоятельности городского самоуправления, его независимости от административных усмотрений.

Партия конституционных демократов выступала за разукрупнение и децентрализацию самоуправления в крупных городах. На основе зарубежного опыта (городов Парижа, Берлина, Вены и др.) в крупных городах (с населением не менее 100 тыс. жителей) предлагалось по усмотрению городских дум в целях "ближайшего заведования благоустройством и для попечения о пользах и нуждах отдельных районов" создавать участки с участковыми советами и участковыми управами. Неолибералы, члены Партии кадетов, полагали необходимым осуществление принципа разделения властей не только на уровне центральной государственной власти, но и на местном уровне. Так, право возглавлять городскую думу и руководить ее деятельностью предлагалось не городскому голове, а ежегодно избираемым думой из своего состава председателю и его заместителям (аналогичный подход должен реализовываться и на уровне внутригородских участков)*(23).

Современный этап развития отечественного государства также приходится на время системного мирового кризиса*(24), поэтому схема реформирования местного самоуправления, предложенная партией конституционных демократов, представляет собой ценнейший опыт для решения политико-правовых задач, стоящих перед обществом. Несмотря на то что реализация неолиберальной модели потерпела неудачу, предлагаемые неолибералами реформы тем не менее являются важным объектом для изучения. При этом современным исследователям государственно-правовых явлений необходимо помнить, что перенесение в чистом виде наработок представителей российского неолиберализма рубежа XIX-XX вв. в сегодняшние реалии может привести к нежелательным последствиям.

Библиографический список

Абрамова М.Г. Концепция правовой политики как императив государственной политики современной России // Сб. науч. статей по итогам Международной научно-практической конференции. СПб., 2013.

Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917.

Гессен В.М. Правовое государство. СПб., 1912.

Гессен В.М. Теория конституционного государства. СПб., 1906.

Гессен В.М. Теория правового государства. СПб., 1906.

Государственная Дума. Кн. 1. Вып. 2. СПб., 1907.

Государственная Дума. Созыв третий. Стенографический отчет. Сессия четвертая. Ч. 2. СПб., 1910-1911.

Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры. М., 2008.

Законодательные акты и предложения Партии народной свободы (1905-1907) / под ред. Н.И. Астрова, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Д.И. Шаховского. СПб., 1907.

Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Правительственному Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России / под ред. Н.И. Лазаревского. М., 2010.

Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1999.

Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915.

Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.

Мамитова Н.В. Либеральные концепции конституционного государства в России (конец XIX - начало XX веков): монография. М., 2001.

Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991.

Программа Конституционно-демократической партии // Сборник программ политических партий в России / под ред. В.В. Водовозова. Вып. I. СПб., 1906.

Программные документы политических партий России дооктябрьского периода. М., 1991.

Проект Основного закона Российской империи и Проект избирательного закона в редакции С.А. Муромцева // Конституционные проекты в России. XVIII - начало XIX в.: сб. док. / под ред. А.Н. Сахарова. М., 2000.

Речь. 1906. 26 мая.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См. подробнее: Мамитова Н.В. Либеральные концепции конституционного государства в России (конец XIX - начало XX веков): монография. М., 2001. С. 82-106.

*(2) Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 234, 350.

*(3) Котляревский С.А. Указ. соч. С. 234-235, 340, 350, 392.

*(4) См.: Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1999; Гессен В.М. Теория конституционного государства. СПб., 1906; Гессен В.М. Теория правового государства. СПб., 1906.

*(5) См.: Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991. С. 556, 593-595.

*(6) Там же. С. 559, 596, 598-599.

*(7) См.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 146.

*(8) Гессен В.М. Теория правового государства. С. 132.

*(9) См.: Гессен В.М. Правовое государство. СПб., 1912. С. 15.

*(10) См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 66-67.

*(11) См.: Проект Основного закона Российской империи и Проект избирательного закона в редакции С.А. Муромцева // Конституционные проекты в России. XVIII - начало XIX в.: сб. док. / под ред. А.Н. Сахарова. М., 2000.

*(12) См.: Программные документы политических партий России дооктябрьского периода. М., 1991.

*(13) См.: Программа Конституционно-демократической партии // Сборник программ политических партий в России / под ред. В.В. Водовозова. Вып. I. СПб., 1906.

*(14) Государственная Дума. Кн. 1. Вып. 2. СПб., 1907. С. 24.

*(15) Постановления II съезда Конституционно-демократической партии 5-11 января 1906. ст. 22-23 // ГАРФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 37. Л. 35-36.

*(16) Там же. Л. 37.

*(17) Там же.

*(18) См.: Законодательные акты и предложения Партии народной свободы (1905 - 1907) / под ред. Н.И. Астрова, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Д.И. Шаховского. СПб., 1907.

*(19) Речь. 1906. 26 мая.

*(20) См.: Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Правительственному Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России / под ред. Н.И. Лазаревского. М., 2010.

*(21) Постановления II съезда Конституционно-демократической партии 5-11 января 1906. ст. 22-23.

*(22) Государственная Дума. Созыв третий. Стенографический отчет. Сессия четвертая. Ч. 2. СПб., 1910-1911. С. 120-121.

*(23) См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры. М., 2008. С. 398-400.

*(24) См.: Абрамова М.Г. Концепция правовой политики как императив государственной политики современной России // Сб. науч. статей по итогам Международной научно-практической конференции. СПб., 2013. С. 14-15.