Принцип единоначалия в деятельности органов военного управления внутренних войск (теоретико-правовой аспект) (А.В. Комиссаров, Н.Н. Миняйленко, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г.)

Принцип единоначалия в деятельности органов военного управления внутренних войск (теоретико-правовой аспект)

А.В. Комиссаров,

начальник кафедры гражданского права

Новосибирского военного института внутренних войск

имени генерала армии И.К. Яковлева МВД России,

доцент, почетный работник высшего

профессионального образования Российской Федерации

Н.Н. Миняйленко,

начальник адъюнктуры (очного и заочного

обучения) Санкт-Петербургского военного института

внутренних войск МВД России, кандидат юридических наук,

профессор, почетный работник высшего профессионального

образования Российской Федерации

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г., с. 7-11.

Принцип единоначалия как организационно-правовой принцип деятельности государственных органов, их составных частей или отдельных видов деятельности закреплен во многих нормативных правовых актах.

Так, например, принцип единоначалия и персональной ответственности за порученный участок работы назван среди принципов организации федеральной фельдъегерской связи (ст. 4 Федерального закона "О федеральной фельдъегерской связи" от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ).

Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ закрепляет принцип единоначалия руководства аварийно-спасательными службами, аварийно-спасательными формированиями (ст. 3).

Единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций предусмотрено в качестве одного из основных принципов противодействия терроризму в п. 8 ст. 2 Федерального закона "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ.

Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ закрепляет единоначалие как принцип деятельности внутренних войск (ст. 3).

В ряде нормативных правовых актов при закреплении принципа единоначалия указывается на конкретного руководителя, который должен действовать в соответствии с этим принципом.

Так, например в п. 9 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" от 16 августа 2004 г. N 1082, установлено, что Министр несет персональную ответственность за решение задач и реализацию полномочий, возложенных на Минобороны России и Вооруженные Силы, и осуществляет свою деятельность на основе единоначалия.

В п. 11 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" от 28 июля 2004 г. N 976, установлено, что Директор данной Федеральной службы (ФСКН России) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФСКН России задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Директор организует работу ФСКН России и руководит ее деятельностью на принципах единоначалия.

В Положении о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденном Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний" от 13 октября 2004 г. N 1314, принцип единоначалия руководства деятельностью данной Федеральной службы (ФСИН России) со стороны ее Директора предусмотрен в подп. 1 п. 11, а в п. 9 указано, что Директор несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФСИН России полномочий.

Традиционно же принцип единоначалия относят к организации и деятельности военных и правоохранительных структур.

Так, в соответствии со ст. 33 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" от 10 ноября 2007 г. N 1495, единоначалие является одним из основных принципов строительства Вооруженных Сил, руководства ими и взаимоотношений между военнослужащими. Единоначалие заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего. Единоначалие выражается в праве командира (начальника), исходя из всесторонней оценки обстановки, единолично принимать решения, отдавать в установленном порядке соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение.

Н.Н. Миняйленко отмечает, что принцип единоначалия командира воинской части распространяется на вопросы социально-правового статуса военнослужащих, которые по этим вопросам обязаны обращаться к своему непосредственному начальнику и только в случае особой необходимости - к старшему начальнику*(1).

Попытки определения понятия принципа единоначалия предпринимаются в науке управления и в юридической науке. С позиции науки управления единоначалие состоит в том, что во главе органа управления находится субъект, который наделен правом единоличного решения вопросов руководства органом или системой - единоначальный руководитель*(2).

А.А. Хантуев считает, что принцип единоначалия представляет собой управление организацией одним человеком, который состоит в отношениях субординации со своими подчиненными и имеет право принимать обязательные решения, которые регулируют поведение подчиненных и взаимоотношения между ними для достижения стоящих перед данной организацией целей*(3).

Т.В. Макарова пишет, что единоначалие, с одной стороны, есть правовая форма управленческой деятельности, заключающаяся в требовании единоличного распорядительства и единоличной ответственности, а с другой - социально-правовой статус руководителя (единоначальника), соединяющий в себе социальную позицию, формальный статус и его личностные "внутренние" качества. Единоначалие, по ее мнению, таким образом, обладает двойственной природой: оно есть процесс и результат личных взаимодействий по поводу выполнения стоящих перед людьми задач*(4).

Содержание единоначалия раскрывается в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - УВС ВС РФ).

Так, в соответствии со ст. 34 УВС ВС РФ по своему служебному положению и воинскому званию одни военнослужащие по отношению к другим могут быть начальниками или подчиненными. Начальник имеет право отдавать подчиненному приказы и требовать их исполнения. Он должен быть для подчиненного примером тактичности, выдержанности и не должен допускать фамильярности и предвзятости по отношению к нему. За действия, унижающие честь и достоинство подчиненного, начальник несет ответственность. Подчиненный обязан беспрекословно выполнять приказы начальника. Лица гражданского персонала Вооруженных Сил, замещающие воинские должности, являются начальниками для подчиненных в соответствии с замещаемой штатной должностью.

Начальники, которым военнослужащие подчинены по службе, хотя бы и временно, являются прямыми начальниками. Ближайший к подчиненному прямой начальник называется непосредственным начальником (ст. 35 УВС ВС РФ). По своему воинскому званию начальниками являются проходящие военную службу маршалы Российской Федерации, генералы армии, адмиралы флота - для старших и младших офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов; генералы, адмиралы, полковники и капитаны 1 ранга - для младших офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов; старшие офицеры в воинских званиях подполковника, капитана 2 ранга, майора, капитана 3 ранга - для прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов; младшие офицеры - для сержантов, старшин, солдат и матросов; прапорщики и мичманы - для сержантов, старшин, солдат и матросов одной с ними воинской части; сержанты и старшины - для солдат и матросов одной с ними воинской части (ст. 36 УВС ВС РФ). Военнослужащие, которые по своему служебному положению и воинскому званию не являются по отношению к другим военнослужащим их начальниками или подчиненными, могут быть старшими или младшими. Старшинство определяется воинскими званиями военнослужащих. Старшие по воинскому званию в случае нарушения младшими воинской дисциплины (правил поведения, ношения военной формы одежды, выполнения воинского приветствия и др.) должны требовать от них устранения этого нарушения. Младшие по воинскому званию обязаны беспрекословно выполнять эти требования старших. При совместном исполнении обязанностей военнослужащими, не подчиненными друг другу, когда их служебные взаимоотношения не определены командиром (начальником), старший из них по воинской должности, а при равных должностях старший по воинскому званию является начальником (ст. 38 УВС ВС РФ).

Таким образом, объем понятий начальников и подчиненных во внутренних войсках МВД России, равно как и в Вооруженных Силах Российской Федерации, воинских формированиях и органах, значительно шире объема этих понятий в гражданских организациях.

Практически такими же являются понятия начальников и подчиненных в органах внутренних дел. Так, в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 4 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ сотрудник органов внутренних дел при выполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям (начальникам). Прямыми руководителями (начальниками) сотрудника являются руководители (начальники), которым он подчинен по службе, в том числе временно; ближайший к сотруднику прямой руководитель (начальник) является его непосредственным руководителем (начальником); сотрудники, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими по подчиненности; старшинство сотрудников определяется замещаемой должностью, а в случае, если сотрудники замещают равнозначные должности, - по специальному званию.

В рассмотренном положении Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" речь идет, по сути, о вопросах субординации (подчиненности). Напомним, что в п. 1 ч. 2 ст. 4 данного Закона в качестве принципа службы в органах внутренних дел одной строкой указано на единоначалие и субординацию (подчиненность), т.е. имеет место двуединый принцип - не только самой по себе службы в органах внутренних дел, но и управления органами внутренних дел и самой деятельности указанных органов. Полагаем, что именно таким образом, т.е. не только как единоначалие, но и как субординация (подчиненность) данный принцип должен быть обозначен и в Федеральном законе "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Вышесказанное позволяет выделить общие признаки единоначалия как правового принципа деятельности органов военного управления внутренних войск:

- единоначалие есть правовой принцип управления, государственной службы, деятельности государственных органов;

- единоначалие означает персональную ответственность руководителя за принятие решения;

- единоначалие означает наличие системы субординации (подчиненности) между начальниками и подчиненными.

Таким образом, во-первых, единоначалие есть правовой принцип управления государственной службы, деятельности государственных органов, означающий персональную ответственность руководителя за принятие решения, наличие системы субординации (подчиненности) между начальниками и подчиненными. Во-вторых, единоначалие во внутренних войсках, так же как и в Вооруженных Силах Российской Федерации, других воинских формированиях и органах, обладает всеми вышеуказанными признаками и характеризуется более разветвленной системой субординации, включая не только прямых начальников и подчиненных по должности, но и старших и младших по занимаемой должности или по воинскому званию при отсутствии подчиненности по службе. В-третьих, в ст. 3 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" слово "единоначалия" целесообразно заменить словами "сочетания единоначалия и субординации (подчиненности)".

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Миняйленко Н.Н. Право на юридическую помощь и механизм его обеспечения в современной России (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 18.

*(2) Манлян С.С. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел: опыт системного исследования групповых форм. М., 2000. С. 62.

*(3) Хантуев А.А. Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

*(4) Макарова Т.В. К вопросу о сущности единоначалия и коллегиальности в управлении уголовно-исполнительной системой // Вестн. института: преступление, наказание, исправление. 2012. N 3. С. 74.