Проблемы реализации военным прокурором полномочий в арбитражном процессе (А.А. Котов, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г.)

Проблемы реализации военным прокурором полномочий в арбитражном процессе

А.А. Котов,

старший помощник военного прокурора Санкт-Петербургского гарнизона

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г., с. 33-38.

Участие прокурора в арбитражном процессе - одно из важных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон) прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Закона систему органов прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов, районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве, независимо от специализации деятельности (военные, транспортные и другие специализированные прокуроры), установлены требованиями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), однако реализация данных полномочий неразрывно связана с осуществлением прокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций, с учетом специфики деятельности конкретных прокуратур.

В соответствии со ст.ст. 40 и 52 АПК РФ прокурор является самостоятельной фигурой в арбитражном процессе, со своим особым статусом и вытекающими из него правомочиями. В ст. 52 АПК РФ (без учета изменений, внесенных Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ) определен исчерпывающий перечень дел, инициатором которых может выступать прокурор.

Так, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов в экономической сфере; предъявлять иски о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, муниципальными образованиями и юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия государства, а также с исками о применении последствий недействительности сделок, совершенных указанными органами.

Анализируя полномочия прокурора, закрепленные в положениях АПК РФ, а также задачи и функции органов прокуратуры, предусмотренные Законом, по мнению автора, нельзя согласиться с перечнем дел, по которым прокурор, в том числе военный, вправе обратиться в суд. Установив исчерпывающий перечень оснований для обращения прокурора в арбитражный суд, законодатель тем самым ограничил возможности прокуратуры в достижении стоящих перед ней целей и решении задач, установленных Законом. Возможны ситуации, когда экономические споры затрагивают публичные интересы, но прокурор не вправе обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд или вступить в уже начатый процесс в связи с тем, что отсутствуют основания для такого обращения.

Законопроекты о внесении изменений в ст. 52 АПК РФ неоднократно вносились различными органами и лицами, обладающими законодательной инициативой, на рассмотрение депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, однако по результатам их проверки были отклонены.

Так, отрицательное заключение Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству на проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" от 16 июня 2005 г. содержит указание на то, что Комитет не поддерживает предложения о расширении полномочий прокурора путем включения в ст. 52 АПК РФ общего указания о защите публичных интересов и неопределенного круга лиц, поскольку это повлечет нарушение принципа состязательности в арбитражном процессе*(1).

Кроме того, в отрицательном отзыве Правительства Российской Федерации на проект вышеназванного федерального закона указано на то, что по существу данные изменения направлены на восстановление ранее действовавшего института участия прокурора в арбитражном процессе.

Из приведенных выше формулировок усматривается, что данный проект федерального закона о расширении полномочий прокурора не был утвержден из-за того, что он содержал достаточно общие предложения, которые по своей сути не разрешали проблему обеспечения баланса между защитой частных и публичных интересов, от которой законодатель уходил в связи с принятием в 2002 г. нового АПК РФ.

Необходимо напомнить, что АПК РФ от 5 апреля 1995 г. устанавливал положения, согласно которым прокурор вправе был обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. Конечно, такая "размытая" формулировка предоставляла прокурору широкие возможности для обращения в арбитражный суд по различным основаниям, что вызывало обоснованную критику в научной литературе.

И.А. Приходько и М.Ш. Пацация в качестве недостатков предусмотренной АПК РФ 1995 г. конструкции участия прокурора в арбитражном процессе указывали: конфликт частного и публичного интересов в делах с участием прокурора, а также недопустимость вмешательства в частноправовые отношения, не связанные с защитой публичных интересов*(2).

С принятием в 2002 г. нового АПК РФ, значительно ограничившего полномочия прокурора в арбитражном процессе, и по настоящее время в научной литературе не прекращаются дискуссии о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе.

Нельзя не согласиться с мнением А. Ковалева, который предлагает так сформулировать основания участия прокурора в арбитражном процессе, чтобы предоставить прокуратуре право в случае нарушения публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности защищать данные интересы в арбитражном суде во всех случаях, когда иные компетентные органы государственной власти не могут или не хотят в силу определенных объективных и субъективных причин*(3) обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, но, вместе с тем, исключить возможность вмешательства прокуратуры в частноправовые интересы сторон*(4).

Р.В. Нестерова также справедливо отмечает, что участие компетентных органов государственной власти и прокурора должно быть соразмерным и обеспечивать сохранение баланса частных и публичных интересов*(5).

Другие авторы разделяют позицию законодателя, в соответствии с которой произведены изменения в действующем законодательстве, направленные на урезание полномочий прокурора в арбитражном процессе, так как это, безусловно, позволяет более полно проявляться и действовать принципам диспозитивности и равенства сторон в процессе*(6).

В то же время в период с 2002 г. по 2015 г. органы прокуратуры Российской Федерации, а также иные органы, обладающие законодательной инициативой, продолжают ориентировать законодателя на необходимость реформирования ст. 52 АПК РФ и расширения полномочий прокурора.

В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, о проделанной работе по их укреплению за 2013 год" от 21 мая 2014 г. N 194-СФ Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовано ускорить рассмотрение проекта Федерального закона N 290811-5 "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", наделяющего прокуроров дополнительными полномочиями в арбитражном процессе, внесенного на рассмотрение еще в ноябре 2009 г.

Согласно проекту данного федерального закона прокурор должен иметь право обратиться в арбитражный суд: с заявлением об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения; с исками или заявлениями в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также публичных интересов; с исками (заявлениями) в случаях, специально предусмотренных федеральными законами, вступать в процесс по делам о несостоятельности (банкротстве)*(7).

Позиция органов военной прокуратуры в части расширения полномочий прокурора в арбитражном процессе, обусловлена резким увеличением количества совершаемых преступлений экономической направленности с причинением многомиллиардного ущерба Минобороны России, являющихся следствием проведения масштабной военной реформы с экономическим уклоном, в результате которой в Вооруженных Силах Российской Федерации произошло акционирование практически всех федеральных государственных унитарных предприятий и их объединение в ОАО "Оборонсервис" (с декабря 2014 г. - АО "Гарнизон"); значительно увеличились объемы реализации оставшихся с послевоенных времен активов (объектов движимого и недвижимого военного имущества), не используемых в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации; внедрен переход на систему аутсорсинга, в ходе реализации которой Минобороны России заключены многочисленные государственные контракты и договоры с коммерческими организациями по предоставлению различного рода услуг по торгово-бытовому обслуживанию и организации питания, на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства, сервисное обслуживание, ремонт и утилизацию вооружения и военной техники, эксплуатацию жилищного фонда и инженерных сетей; оказание иных услуг в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации.

При этом, как уже отмечалось ранее, государственные органы, в том числе Департамент имущественных отношений Минобороны России и его территориальные управления, которые непосредственно должны обеспечить защиту имущественных интересов в пределах компетенции, не всегда надлежащим образом исполняют данные обязанности, а должностные лица указанных органов нередко сами являются участниками преступных схем.

Несмотря на изложенное, законодателем до настоящего времени соответствующие изменения в АПК РФ в полном объеме не внесены, в связи с чем прокурор в арбитражном процессе вправе выступать в качестве защитника публичных интересов государства строго в рамках полномочий, закрепленных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.

В то же время в связи с реформированием судебной системы, принятием Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ, согласно которому Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упраздняется и высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам признан Верховный Суд Российской Федерации, законодателем уже подготовлены долгожданные изменения в ст. 52 АПК РФ.

Более того, в настоящее время разрабатывается концепция "единого" гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, который должен устранить различия подходов процессуального права при регулировании одних и тех же норм материального права. Процессуальное нормы, закрепленные в АПК РФ и ГПК РФ, "конкурируют" друг с другом, что ставит в неравное положение субъектов данных отношений.

Так, например, прокурор в арбитражном процессе, в отличие от гражданского процесса, не вправе заявить требование о признании права собственности на спорное имущество. В этом случае в рамках полномочий, предоставленных прокурору ст. 52 АПК РФ, последний вправе оспорить только сделки, совершенные в пределах трехлетнего срока исковой давности, при условии, что одной из сторон по сделке является организация, в уставном капитале (фонде) которой есть доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Более того, к требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки, в отличие от требования о признании права собственности, не может быть применена ст. 208 ГК РФ, в соответствии с которой положения статьи о сроке исковой давности не распространяются на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения, что повышает риск отказа в удовлетворении требований прокурора в связи с пропуском срока исковой давности.

Безусловно, практикой участия военных прокуроров в арбитражном процессе найдены выходы из сложившейся ситуации.

Так, военной прокуратурой Западного военного округа в целях защиты нарушенных экономических интересов Российской Федерации в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области заявлен иск о признании незаконной сделки по регистрации права собственности города Санкт-Петербурга на здания и помещения, которые в период с 1983 г. по настоящее время используются для размещения отдела военного комиссариата города Санкт-Петербурга по Калининскому району. В соответствии с требованиями постановления Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации..." от 27 декабря 1991 г. N 3020-I данные помещения относятся исключительно к федеральной собственности. При этом, в названном исковом заявлении военным прокурором также указаны требования о признании права федеральной собственности на здания (помещения), используемые военным комиссариатом. Решением арбитражного суда требования прокурора удовлетворены частично, отказано в признании недействительной сделки по регистрации права собственности, однако удовлетворены требования о признании на спорные помещения права федеральной собственности, что и являлось конечной целью данного иска*(8).

В то же время данный правовой механизм не может быть взят за основу в качестве метода безусловной защиты нарушенных прав общества и государства, так как возможность заявления прокурором подобных требований может быть ограничена усмотрением судьи.

Федеральным законом "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ ч. 1 ст. 52 АПК РФ дополнена нормой, согласно которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения (виндикационный иск). Положения данного Федерального закона вступили в законную силу с 6 августа 2014 г., что позволило прокурору более эффективно реализовывать свои полномочия по защите публичных интересов и интересов государства, однако это лишь небольшая часть изменений, которые давно были необходимы в условиях стремительного развития и роста экономических отношений, в том числе в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Наделение прокурора в арбитражном процессе полномочиями по заявлению виндикационного иска позволило реализовывать на практике постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, P.M. Скляновой и В.М. Ширяевой" от 21 апреля 2003 г. N 6-П, из которого следует, что если при разрешении спора о применении последствий недействительности сделки в форме возврата полученного по сделке судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем, то права лица, считающего себя собственником имущества, не подлежат защите путем удовлетворения иска к добросовестному приобретателю с использованием правового механизма, установленного пп. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ. Такая защита возможна лишь путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются предусмотренные ст. 302 ГК РФ основания.

Таким образом, до внесения указанных изменений прокурор, даже при наличии оснований, не имел возможности истребовать имущество у добросовестного приобретателя (виндицировать), который приобрел имущество в результате совершения недействительной или ничтожной сделки, в связи с чем был вынужден ограничиваться иными мерами прокурорского реагирования в отношении должностных лиц государственных органов в целях принятия ими необходимых мер, направленных на защиту имущественных интересов государства посредством обращения в арбитражный суд.

В то же время автору не понятен мотив законодателя о наделении прокурора полномочиями исключительно по заявлению виндикационного иска, так как при проведении прокурорской проверки по вопросам защиты права государственной и муниципальной собственности прокурор в целях эффективной защиты интересов государства должен быть наделен всем спектром вещно-правовых способов защиты права собственности, к которым относится также негаторный иск (ст. 304 ГК РФ, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения), иск о признании права собственности, а также иск о признании права собственности отсутствующим. Это обусловлено в первую очередь тем, что в случае выбора ненадлежащего способа защиты нарушенного права суд отказывает в удовлетворении исковых требований.

Устранение вышеуказанных необоснованных ограничений полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве возможно путем наделения прокурора правом на обращение в арбитражный суд с исковыми заявлениями, заявлениями в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований без указания конкретного перечня дел и перечисления возможных способов защиты. В первую очередь данные положения необходимы для предоставления возможности прокурору обращаться в арбитражный суд с негаторными исками и исками о признании права, а также с исками о взыскании ущерба, причиненного государству недобросовестными действиями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности.

Необходимо отметить, что данные положения на протяжении длительного времени прокурор с успехом реализует в рамках гражданского процесса, заявляя иски вышеуказанной категории в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.

При этом, в связи с отсутствием у прокурора в арбитражном процессе, в отличие от гражданского процесса, полномочий по заявлению исков в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований права на защиту интересов названных субъектов в арбитражном судопроизводстве, возникающих из однородных правоотношений и норм материального права, необоснованно ограничены в зависимости от того, кем нарушены права и законные интересы государства и муниципальных образований - гражданами или же юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В первом случае государство в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальные образования могут рассчитывать на защиту нарушенных прав со стороны прокурора, а во втором - нет.

Конечно, такое ограничение нарушает баланс между защитой интересов государства и принципом равноправия сторон, который законодатель выборочно применяет как средство ограничения полномочий прокурора только в арбитражном процессе.

Реформирование процессуальных норм позволяет надеяться на то, что законодатель будет ориентирован на расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе, так как это необходимо для эффективного достижения целей и задач, ради которых созданы органы прокуратуры Российской Федерации.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 16 июня 2005 г. на проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе).

*(2) Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169-171.

*(3) В научной литературе в качестве объективных и субъективных причин невозможности обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов за защитой публичных интересов в арбитражный суд указываются: 1) отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов, в данной сфере; 2) отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение с пеком в арбитражный суд; 3) оспаривание акта того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде; 4) бездействие компетентного органа. (Нестерова Р.В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 22).

*(4) Ковалев А. И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 4.

*(5) Нестерова Р.В. Указ. соч.

*(6) Байчорова Ф.Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский арбитражный процесс. 2004. N 9; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 352-355.

*(7) Проект федерального закона N 290811-5 "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (внесен членами Совета Федерации Б.Н. Агаповым, Ю.С. Бирючковым, А.Г. Лысковым, А.Б. Пантелеевым, В.Б. Рушайло).

*(8) Дело N А56-56899/2014, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.