Саморегулируемая организация в строительстве как участник гражданского оборота (И.А. Худзинская, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2015 г.)

Саморегулируемая организация в строительстве как участник гражданского оборота

И.А. Худзинская,

начальник юридического отдела

Некоммерческого партнерства

"Объединение строителей Санкт-Петербурга"

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2015 г., с. 64-69.

Еще в 2009 г. член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор В.Ф. Яковлев называл фигуру некоммерческих организаций в современном гражданском праве России загадочной, туманной и многоликой, выражая тревогу в связи с хаотически нарастающей правовой неопределенностью в отношении некоммерческих организаций, отсутствием четких критериев отграничения предпринимательской деятельности от деятельности, не преследующей цели извлечения прибыли*(1). Сегодня, с принятием новой редакции гл. 4 Гражданского кодекса РФ указанная неопределенность фактически не устранена, хотя и сделаны некоторые шаги на этом пути. В то же время совершенно неопределенным остается правовое положение саморегулируемых организаций как участников гражданского оборота, деятельность которых ограничена не только некоммерческой природой, но и специальным правовым статусом.

Установленные специальным законодательством правомочия и обязанности саморегулируемых организаций, особенно при условии обязательного членства в них для субъектов отдельных сфер предпринимательской и профессиональной деятельности, не позволяют легкомысленно относиться к разграничению возможностей участия в гражданском обороте некоммерческих и коммерческих организаций и согласиться с выводами Д.И. Степанова, полагающего, что "любые спекуляции на тему возможной коммерциализации всех некоммерческих организаций ...лишены каких-либо серьезных оснований"*(2), а также, что запрет на распределение прибыли среди участников некоммерческих организаций, будучи встроенным в правовую конструкцию некоммерческих организаций, изначально делает невозможным использовать форму некоммерческой организации как правовую модель, ориентированную на максимизацию прибыли. По крайней мере применительно к саморегулируемым организациям такие выводы не соотносятся с правоприменительной практикой и тем фактом, что вопрос о коммерциализации саморегулирования на протяжении нескольких лет остро стоит на повестке дня.

Определяя место некоммерческих организаций вообще и саморегулируемых организаций в частности в гражданском обороте, необходимо прежде всего определиться с понятием гражданского оборота. Действующее законодательство такого определения не содержит, хотя указанным термином активно оперирует*(3). Большой юридический словарь дает следующее определение: "Гражданский оборот - гражданско-правовое выражение экономического оборота, которое опосредуется договорными и внедоговорными институтами обязательственного права. Участниками гражданского оборота являются физические лица и юридические лица, а в ряде случаев - государство (в РФ - сама Федерация или ее субъекты) и муниципальные образования. В содержание гражданского оборота входит переход имущества от одного лица к другому на основе заключаемых участниками гражданского оборота сделок или в силу иных юридических фактов"*(4). Аналогичное определение воспроизводят и другие энциклопедические издания*(5). В соответствии с Энциклопедическим словарем Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона "гражданский оборот - это термин, употребляемый юристами для обозначения совокупности всех действий, которые в данном гражданском обществе совершаются членами этого последнего (субъектами прав) с целью установления или прекращения гражданских прав; таким образом, гражданский оборот есть совокупность всех актов распоряжения, которые наблюдаются в обществе. Его не следует отождествлять с торговым оборотом, хотя оба в значительной мере совпадают"*(6).

Уже на основании данных определений нельзя согласиться с мнением С.П. Гришаева, полагающего, что "в широком смысле к некоммерческим организациям относятся все организации, в том числе не являющиеся юридическими лицами коллективные образования, созданные с общественно полезными целями и выполняющие социально-экономические функции, а потому хотя и наделяемые определенными правами и обязанностями, но которые не могут выступать в гражданском обороте"*(7). Вопрос участия саморегулируемых организаций, как и любых других физических и юридических лиц, в гражданском обороте представляется бесспорным. В то же время интерес представляют пределы такого участия, причем не столько в части расходования средств (а в этом смысле саморегулируемой организации свойственны все особенности любой другой некоммерческой организации, созданной в организационно-правовой форме ассоциации (союза)), а в части осуществления деятельности, приносящей доход.

В соответствии с п. 4 ст. 50 Гражданского кодекса РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Как видно, и это подчеркивают исследователи, законодатель, несмотря на имеющиеся проблемы правового регулирования участия некоммерческих организаций в предпринимательской деятельности, к сожалению, не стремится облегчить ситуацию, напротив, он отказывается от правовой оценки предпринимательской деятельности некоммерческих организаций и уходит к использованию в отношении них иного понятия - "приносящая доход деятельность некоммерческих организаций"*(8).

Еще большее замешательство со стороны исследователей вызывает тот факт, что соответствующие изменения не вносились в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(9) (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), ч. 2 ст. 24 которого установлено, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. При этом Федеральный закон N 7-ФЗ в той же статье определяет, что такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.

Терминологический спор о соотношении понятий "приносящая доход деятельность" и "предпринимательская деятельность некоммерческих организаций"*(10), актуальность которого усилилась с принятием новой редакции гл. 4 Гражданского кодекса РФ, имеет существенное значение для исследования правового положения некоммерческих организаций в гражданском обороте. В то же время можно констатировать факт, что независимо от установления конкретных различий данных понятий либо их идентичности закон, как видно из приведенных выше норм, допускает осуществление такими организациями некоторого объема приносящей доход деятельности и даже делает попытку закрепления определенных видов такой деятельности, а значит признает их полноценными участниками гражданского оборота.

В ст. 123.8 Гражданского кодекса РФ определено, что саморегулируемые организации создаются в организационно-правовой форме ассоциации (союза). Анализируя указанную норму, некоторые специалисты делают вывод о том, что по смыслу норм Гражданского кодекса РФ саморегулируемые организации являются видом некоммерческих организаций организационно-правовой формы - ассоциация (союз)*(11).

Как справедливо отмечает Е.А. Суханов, "отдельные законы о соответствующих некоммерческих организациях в большинстве случаев не имеют отношения к сфере гражданского (частного) права, поэтому они должны ограничиваться признанием соответствующих организаций юридическими лицами и последующей отсылкой к нормам Гражданского кодекса. Именно он должен исчерпывающим образом регулировать статус всех этих организаций как юридических лиц - участников гражданского (имущественного) оборота, тогда как содержательная сторона их деятельности составляет предмет указанных специальных законов"*(12). К сожалению, новая редакция Гражданского кодекса РФ не позволила упорядочить таким образом предмет правового регулирования специального законодательства, ярким примером чего является система нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение саморегулируемых организаций в гражданском обороте, особенности которого определяются, с одной стороны, нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона N 7-ФЗ, а с другой стороны, - законодательством о саморегулируемых организациях.

Следует отметить, что специального закона, регулирующего деятельность ассоциаций (союзов), до сих пор нет. В соответствии с п. 5 ст. 123.8 Гражданского кодекса РФ особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами и иными правовыми актами. Частично вопросы правового статуса ассоциаций (союзов) решаются в Федеральном законе N 7-ФЗ. Если считать верной приведенную выше точку зрения о том, что саморегулируемая организация - один из видов ассоциаций (союзов), то законом, определяющим особенности правового положения таких организаций, можно с полной уверенностью назвать Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Федеральный закон N 315-ФЗ). Предмет регулирования данного законодательного акта не ограничивается содержательной стороной деятельности рассматриваемых организаций, а включает в себя и особенности их участия в гражданском обороте.

Ю.В. Гросул предлагает подразделять ограничения права на занятие предпринимательской деятельностью некоммерческим организациям на два вида: общие ограничения (на уровне ст. 50 ГК РФ) - связь с основным видом деятельности и запрет на распределение прибыли и частные (видовые) ограничения (на уровне норм отдельных федеральных законов) - установление дополнительных пределов, в том числе путем перечисления разрешенных видов предпринимательской деятельности*(13). Именно по такому пути пошел законодатель при определении пределов приносящей доход деятельности саморегулируемых организаций.

Частью 1 ст. 12 Федерального закона N 315-ФЗ определен перечень источников формирования имущества саморегулируемых организаций, к которым отнесены:

1) регулярные и единовременные поступления от членов саморегулируемой организации (вступительные, членские и целевые взносы);

2) добровольные имущественные взносы и пожертвования;

3) средства, полученные от оказания услуг по предоставлению информации, раскрытие которой может осуществляться на платной основе;

4) средства, полученные от оказания образовательных услуг, связанных с предпринимательской деятельностью, коммерческими или профессиональными интересами членов саморегулируемой организации;

5) средства, полученные от продажи информационных материалов, связанных с предпринимательской деятельностью, коммерческими или профессиональными интересами членов саморегулируемой организации;

6) доходы, полученные от размещения денежных средств на банковских депозитах;

7) другие не запрещенные законом источники.

Если первые два из указанных источников не связаны с осуществлением какой-либо деятельности самой саморегулируемой организацией, то источники, определенные п.п. 3-6, сопряжены с оказанием саморегулируемой организацией некоторых услуг. В то же время ст. 14 Федерального закона N 315-ФЗ установлено, что саморегулируемая организация не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. Некоторым авторам анализ двух указанных законодательных норм позволяет прийти к безапелляционному выводу о внутреннем противоречии норм Федерального закона N 315-ФЗ, а также о противоречии данных норм общим нормам законодательства*(14). Подобное мнение представляется слишком категоричным; даже сам автор признает, что "исходя из логики законодателя перечисленные виды деятельности могут являться как предпринимательскими, так и иными, приносящими доход"*(15). Действительно, "термин "иная приносящая доход деятельность" внедрен широко, но его содержание остается неясным"*(16). Очевидно также, что при определении правового положения саморегулируемых организаций проведение различий между предпринимательской деятельностью и иной приносящей доход деятельностью имеет принципиальную важность. Соглашаясь с наличием многочисленных противоречий при использовании термина "приносящая доход деятельность" законодателем, можно было бы считать за отправную точку разграничение предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, проведенное в Федеральном законе N 315-ФЗ, однако наличие п. 7 в ч. 1 ст. 12 - "другие не запрещенные законом источники" не позволяет провести полноценную границу между данными понятиями.

Так или иначе, на практике саморегулируемые организации исходят из перечня допустимых источников формирования их имущества, определенного ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 315-ФЗ, с учетом ограничений, установленных ч.ч. 2 и 3 ст. 14. До тех пор, пока спор о различиях в природе предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не решен ни в науке, ни в судебной практике, такой подход представляется наиболее верным. И нельзя не отметить, что в условиях подобной неопределенности в толковании терминов отсутствие данных перечней в законодательстве могло бы негативно сказаться на практике формирования имущества и осуществлении факультативной деятельности саморегулируемыми организациями. В то же время анализируемые нормы имеют существенный недостаток: оба перечня как допустимых, так и недопустимых видов деятельности являются открытыми. И если перечень действий, которые саморегулируемая организация не вправе осуществлять, и сделок, которые она не вправе совершать, открыт формулировкой "совершать иные сделки в случаях, предусмотренных другими федеральными законами" и ввиду этого может быть расширен только посредством прямого указания закона, то перечень источников формирования имущества саморегулируемой организации включает в себя "другие не запрещенные законом источники", что оставляет широкий простор для правоприменителей по толкованию тех или иных законодательных запретов, а также для недобросовестного использования имеющихся в законодательстве пробелов.

Как уже было указано ранее, в соответствии с п. 4 ст. 50 Гражданского кодекса РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Федеральный закон N 315-ФЗ перечня целей создания саморегулируемых организаций не содержит. В литературе встречается мнение о том, что такими целями являются разработка и установление стандартов и правил предпринимательской деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил*(17). Между тем указанная деятельность в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 315-ФЗ составляет содержание саморегулирования. Таким образом, автором указанной точки зрения за идентичные принимаются категории целей и содержания деятельности, что едва ли можно считать корректным.

В отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее - саморегулируемых организаций в строительстве) перечень таких целей определяет Градостроительный кодекс РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса РФ основными целями саморегулируемых организаций являются:

1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;

2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Дополнительных ограничений, связанных с участием саморегулируемых организаций в строительстве в гражданском обороте, Градостроительный кодекс РФ не содержит. Таким образом, саморегулируемые организации данного вида могут осуществлять деятельность, приносящую доход, ограниченную перечнем источников формирования их имущества, определенным ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 315-ФЗ, не относящуюся к видам деятельности, запрещенным ч.ч. 2 и 3 ст. 14 указанного Федерального закона, и только в случае, если такая деятельность соответствует целям, закрепленным в ч. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса РФ, а ее осуществление предусмотрено уставом соответствующей саморегулируемой организации.

Несмотря на строгость указанных выше ограничений, законодательство оставляет саморегулируемым организациям в строительстве весьма широкие возможности по осуществлению приносящей доход деятельности. В целях, сформулированных ч. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса РФ, может осуществляться практически неограниченный комплекс информационных, консультационных услуг для членов саморегулируемой организации. Учитывая отнесение к источникам формирования имущества саморегулируемой организации средств, полученных от оказания образовательных услуг, связанных с предпринимательской деятельностью, коммерческими или профессиональными интересами членов саморегулируемой организации, саморегулируемые организации имеют возможность быть учредителями некоммерческих образовательных организаций и получать соответствующий доход. Однако при расширении своих возможностей за счет формулировки п. 7 ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 315-ФЗ, который относит к источникам формирования имущества саморегулируемой организации "другие не запрещенные законом источники", нельзя забывать о том, что саморегулируемая организация не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, и в условиях неопределенности при разграничении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности наличие того или иного дохода может быть неоднозначно истолковано контролирующими органами.

Библиографический список

1. Гришаев С.П. Эволюция законодательства о юридических лицах.

2. Гросул Ю.В. "Приносящая доход деятельность" и "предпринимательская деятельность некоммерческих организаций": проблемы понятийного аппарата // Юрист. 2015. N 10.

3. Гросул Ю.В. О праве некоммерческих организаций на занятие предпринимательской деятельностью // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 3.

4. Звездина Т.М. К вопросу о соотношении понятий предпринимательской и приносящей доход деятельности некоммерческих организаций // Бизнес, Менеджмент и Право. 2014. N 2.

5. Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Экономика и право: словарь-справочник. М.: Вуз и школа. 2004.

6. Лескова Ю.Г. Предпринимательская и приносящая доход деятельность некоммерческих организаций // Цивилист. 2009. N 2.

7. Подгруша В.В. Юридический словарь современного гражданского права. Минск, 2014.

8. Предпринимательское право России: учебник / отв. ред. В.С. Белых. М.: Проспект, 2008.

9. Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3.

10. Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014.

11. Сухарев А.Я., Крутских В.Е. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2003.

12. Тарасенко О.А. Проблемы квалификации предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на примере саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2014. N 8.

13. Шелютто М.Л. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы (обзор III Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся) // Журнал российского права. 2009. N 1.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Шелютто М.Л. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы (обзор III Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся) // Журнал российского права. 2009. N 1.

*(2) Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3.

*(3) См., например: Гражданский кодекс РФ (часть первая); Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.

*(4) Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2003.

*(5) См., например: Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Экономика и право: словарь-справочник. М.: Вуз и школа. 2004; Подгруша В.В. Юридический словарь современного гражданского права. Минск, 2014.

*(6) Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб.: Брокгауз-Ефрон. 1890-1907.

*(7) Гришаев С.П. Эволюция законодательства о юридических лицах.

*(8) См.: Звездина Т.М. К вопросу о соотношении понятий предпринимательской и приносящей доход деятельности некоммерческих организаций // Бизнес, Менеджмент и Право. 2014. N 2. С. 72-75.

*(9) Российская газета. 1996. 24 янв.

*(10) См., например: Гросул Ю.В. "Приносящая доход деятельность" и "предпринимательская деятельность некоммерческих организаций": проблемы понятийного аппарата // Юрист. 2015. N 10. С. 13-16; Звездина Т.М. Указ. соч. С. 72-75; Предпринимательское право России: учебник / отв. ред. В.С. Белых. М.: Проспект, 2008. С. 183-190; Лескова Ю.Г. Предпринимательская и приносящая доход деятельность некоммерческих организаций // Цивилист. 2009. N 2.

*(11) См.: Заключение группы экспертов Экспертного совета Ассоциации "Национальное объединение строителей" по вопросам совершенствования законодательства в строительной сфере на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" и иные законодательные акты Российской Федерации" // http://nostroy.ru/nostroy/ekspertniy_sovet/ekspertnye_zaclucheniya/2015_2 /Ekspertnoe_zakliuchenie_na_PFZ_o_SRO.pdf.

*(12) Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014.

*(13) См.: Гросул Ю.В. О праве некоммерческих организаций на занятие предпринимательской деятельностью // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 3. С. 16-18.

*(14) См.: Тарасенко О.А. Проблемы квалификации предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на примере саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2014. N 8. С. 4-9.

*(15) Там же.

*(16) Там же.

*(17) См.: Тарасенко О.А. Указ. соч. С. 4-9.