Актуальные вопросы инновационного управления учреждениями высшего образования в Российской Федерации (В.В. Гребенников, Б.В. Сангаджиев, Н.Н. Марчук, журнал "Образование и право", N 9-10, сентябрь-октябрь 2015 г.)

Актуальные вопросы инновационного управления учреждениями высшего образования в Российской Федерации

В.В. Гребенников,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой судебной власти,

правоохранительной и правозащитной деятельности

Юридического института РУДН,

член Высшей квалификационной коллегии судей РФ

Б.В. Сангаджиев,

доктор юридических наук, доцент,

заместитель заведующего кафедрой судебной власти,

правоохранительной и правозащитной деятельности

юридического факультета РУДН

Н.Н. Марчук, доктор исторических наук, профессор,

профессор кафедры судебной власти,

правоохранительной и правозащитной деятельности

Юридического института РУДН

Журнал "Образование и право", N 9-10, сентябрь-октябрь 2015 г., с. 265-273.

Известный французский социолог Э. Дюркгейм изучал взаимосвязь образования и общества, утверждая, что образование органически связано с общественным разделением труда и что управление высшими учебными заведениями должно учитывать потребности общества [6, с. 254]. На наш взгляд, указанное определение страдает однобокостью взглядов в силу того, что высшие учебные заведения не только выполняют государственный заказ на обучение квалифицированных специалистов, но и несут иную нагрузку, например, осваивают отрасли знания, которые до настоящего времени науке были не известны, поскольку обладают мощной производственной базой для указанных исследований. Следовательно, управление процессом познания зависит от управления всей деятельностью учреждения высшего профессионального образования [4].

Таким образом, видно, что подход Дюркгейма может быть справедлив только с позиции социологии, но не с позиции менеджмента образования. Другая точка зрения, изложенная в работах известного американского социолога российского происхождения П. Сорокина, определенное внимание уделяет специфике взаимодействия университетов с общественными институтами как самостоятельными субъектами общественных отношений [12, с. 250, 251]. Как представляется, это наиболее правильный подход в связи с тем, что, признавая определенную самостоятельность института, П. Сорокин наделяет его статусом самостоятельного субъекта, имеющего внутреннюю структуру и возможность управления указанной структурой.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом учреждения высшего образования.

Компетенция указанных органов четко прописана в законодательстве. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием развития самоуправления в сфере образования является максимально возможное привлечение коллектива к управлению учебным заведением. Очевидно, это не просто дань моде на демократизацию всех сфер деятельности, но, в первую очередь, максимально возможное использование потенциала преподавателей для развития учебного процесса, определения стратегических направлений развития учебного заведения. И в этом смысле в организации управления учебным заведением может постепенно повышаться роль таких коллективных форм управления, как общее собрание и/или конференция, в чьей деятельности принимает участие весь коллектив учебного заведения.

Компетенция указанного органа может быть представлена следующим образом:

- совет принимает решения по общим, как правило, наиболее важным вопросам функционирования учебного заведения (законы в пределах компетенции совета);

- руководитель принимает решения по конкретной реализации решений совета, а также по другим вопросам, которыми совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов).

Руководителем исполнительного органа, осуществляющим функцию управления государственным или муниципальным учебным заведением, является прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор). Непосредственными администратором финансовых потоков в условиях бюджетных ассигнований и во внебюджетной деятельности является исполнительный орган (далее - ректорат).

Типичной для российских учреждений высшего профессионального образования остается следующая цепь проблем: 1) отсутствие четкого разделения обязанностей между сотрудниками учреждения высшего профессионального образования, тогда как принятие управленческих решений требует закрепления компетенции каждого структурного подразделения, каждого сотрудника; 2) несоответствие обязанностей сотрудника и его реальных полномочий; 3) как итог вышеуказанного обстоятельства - излишняя централизация, когда принятие решений в учреждении высшего профессионального образования замыкается на ректоре, деканах или других лицах.

Излишняя централизация приводит к неэффективному расходованию временных ресурсов сотрудников (всех уровней), так как любой вопрос необходимо согласовывать с высшим менеджером, и снижению производительности труда, что осложняется отсутствием четкой системы стимулирования при выполнении своих функций сотрудниками высшего учебного заведения. Решение этих проблем состоит в хорошо отлаженной (оптимальной, а не раздутой) системе должностных инструкций, позволяющих определять, кто за что отвечает, в наделении соответствующими полномочиями только компетентных сотрудников, делегировании ответственности. Решению указанных проблем также будет способствовать создание автоматизированной системы управления в учреждении высшего профессионального образования и контроллинга (административный контроль, технологический контроль, ревизию, функциональный, комплексный и системный аудит) [8].

Вышеуказанный процесс трансформации в динамичной внешней среде должен быть непрерывным, то есть нельзя останавливаться на однажды сделанных изменениях методов управления учреждением высшего профессионального образования и его организационной структуры [9, с. 44-53]. Таким образом, основное направление трансформации состоит в создании адаптивной системы управления университетом [7]. Следовательно, проведение организационных изменений в учреждении высшего профессионального образования должно строиться на основе системы стратегического управления, например, по такой схеме:

                                         Инновации

----------------------------------------------------------------------------------------------

/- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- --- -- \

  Стратегический               Стратегический выбор                            Реализация

|    анализ        |                                                     |                    |

  /-----------\       /------------\   /------------\   /-------------\      /--------------\

| |Внутренняя |    |  |Определение |   |Установление|   |Формирование |  |   | Внедрение и  | |

  |обстановка |----+-|   миссии   |--|стратегичес-|--|  стратегии  |--+--|осуществление |

| |           |       |организации |   | ких целей  |   |             |      |  стратегии   | |

  \-----------/    |  \------------/   \------------/   \-------------/  |   \--------------/

|                                                                               |         |

  /-----------\    |    |  |             |                     |         |          |

| |  Внешняя  |----+----/  |             |                     |                    |         |

  |   среда   |            |             |                     |         |          |

| \-----------/    |       |             |                     |                    |         |

                           |             |                     |         |          |

\- --- --- --- --- --- --- +-- --- --- --+ --- --- --- --- --- +-- --- --- --- --- -+- --- -- /

                           |             |                     |                    

                           |             |                     |             /--------------\

                           \-------------------------------------------------|   Контроль   |

                                          Обратная связь                     \--------------/

"Понятие стратегического плана радикально отличается от понятия перспективного производственного плана. Коротко говоря, стратегический план - это план, определяющий пути не как истратить, а как заработать финансовые средства в меняющихся рыночных условиях в течение определенного периода времени" [3].

Адекватное использование стратегического планирования в процессе построения адаптивной инновационной системы управления учреждениями высшего профессионального образования в немалой степени зависит от полноты и достоверности статистической информации, пригодной для современной и перспективной аналитики [5].

Так, касаемо высшего образования в России доминирует прогноз, что в 2014 г. в учреждения высшего профессионального образования было принято 680 тысяч человек (при 1 290 тыс. в 2004 г.). Ожидается высвобождение с учетом нормативных показателей до 30% учебных площадей и до 25% преподавателей (из которых в учреждениях высшего профессионального образования уже сейчас более 16% в возрасте 60 лет и старше).

Отношение к этой тенденции с точки зрения качества учреждений высшего профессионального образования требует четкости, так как, например, многие ведущие страны, где также наблюдаются демографические и бюджетные проблемы, не только не снижают уровень поддержки своего образования, а, наоборот, увеличивают его, рассматривая национальные учреждения высшего профессионального образования важным аргументом в глобальной конкуренции образования.

В связи с нарастающим объемом полномочий, расширением сфер ответственности такая структура управления учреждением высшего профессионального образования претерпевает определенные изменения: во все большем количестве учреждений высшего профессионального образования появляются заместители руководителей (ректоров), курирующих различные сферы деятельности, как, например, проректор по научной работе, проректор по образовательному процессу и даже проректоры по управлению финансами. Такая практика разделения функций, на мой взгляд, положительно влияет на деятельность учреждения высшего профессионального образования, ведь там, где есть ответственный исполнитель, его куратор и руководитель, есть люди, разделяющие ответственность, что, в свою очередь, приводит к более четкому исполнению решений.

Многоканальное финансирование на современном этапе представляет собой сложную систему, интегрированную в образовательный и научный процесс. Прямая зависимость научного процесса и организационной структуры управления учреждением высшего образования от объема финансирования - четкая закономерность, не требующая доказательств. Действительно, чем выше объем финансирования научного процесса, тем более качественно исполняются научные проекты. В связи с этим встает вопрос: влияет ли на организационную структуру не объем финансирования учебных заведений, а структура многоканального финансирования, влияют ли на организационную структуру внебюджетные средства, полученные в виде грантов или средства, полученные по договорам на НИОКР?

В структуре многоканального финансирования наметилась четкая тенденция к уходу государства и уменьшению его влияния на организационную структуру высшего учебного заведения. С первого плана постепенно отходит проблема нехватки государственного финансирования, особенно в части развития приоритетного национального проекта "Образование" и коренной модернизации инфраструктуры высших учебных заведений - обновления производственных фондов, создания условий для повышения производительности труда и инновационный подход промышленности к решению задач производства. Именно частные организации, индивидуальные заказчики хотят увидеть от учебного заведения результаты вложения денежных средств, причем не в своей потенциальной экономии, за счет научных результатов, а за счет посылки к сокращению своих издержек на содержание собственного научного аппарата. Это удобно как высшим учебным заведениям, обладающим большими ресурсами для проведения научных исследований, так и самим организациям, которым не приходится содержать дорогостоящее оборудование и персонал для проведения научных исследований [2, 272 с.].

Исходя из этой особенности для высшего учебного заведения на первый этап выходит именно искусство управления сложившимися финансовыми потоками как в рамках бюджетного финансирования - прямого финансирования статей сметы доходов и расходов учреждений высшего образования, финансирования приоритетных национальных и региональных проектов, получение субвенций и дотаций бюджета, так и управления внебюджетными источниками - доходов, полученных от обучения коммерческих групп студентов, повышения квалификации, участия в инновационных и исследовательских проектах, небольшой части спонсорской помощи, частных заказов.

Вместе с тем не следует забывать, что трансформация прежнего финансового механизма в высшем профессиональном образовании, основанного на приоритете государства как заказчика и субъекта, несущего полную экономическую (финансовую) ответственность за производство услуг высшего образования в условиях многоканальности финансирования, не должна разрывать единое образовательное и научное пространство. Это позволит России активно включиться в мировой образовательный процесс (Болонский процесс) [10]. Подобная тенденция характерна для практики систем высшего образования большинства стран с рыночной экономикой.

Зарубежный опыт управления высшими учебными заведениями построен не только на раздельном учете каналов финансирования научного и образовательного процессов, но и на принципе приоритета государственного финансирования над частным. В развитых странах Европейского союза государство финансирует исключительно научную деятельность учреждений высшего профессионального образования, а образовательная деятельность базируется на примате частного финансирования; в некоторых странах, таких, как Германия и Австрия, уровень дотационного финансирования образовательного процесса учреждений высшего образования сокращен законодательно до 10%, в отличие от Франции, которая финансирует научную и образовательную деятельность на 100% от потребностей. К сожалению, в Российской Федерации уровень финансирования образовательных и научных процессов снижается из года в год [11, с. 25].

Влияние государства на организационную структуру и финансируемых им научных проектов известно не только в России, но и в иных странах. Например, в Германии основная часть государственных средств на формирование бюджета учреждения поступают из бюджета земель (около 95,7%). Федеральные ассигнования предназначаются в основном на капитальное строительство. Они покрывают примерно 50% стоимости строительства и оборудования учреждения высшего образования. В США также наблюдается крен в сторону увеличения расходов правительств штатов в общей доле государственного финансирования высшего образования. Они составляют примерно 45-50% от расходов государственных учреждений, в то время как доля федерального правительства равна 11% [1, с. 17]. Федеральное правительство выделяет для высшей школы финансовые ресурсы в основном на научные исследования, строительство и техническое оснащение, которые имеют целевое назначение. Федеральные власти при этом повышают финансовую поддержку частного сектора высшего образования, покрывая около 17% их суммарных расходов (расходы штатов чуть более 1%), создавая тем самым условия конкуренции в сфере образования.

Интересен опыт французской системы образования, считающейся одной из самых бюрократических и централизованных в мире. Ведь именно Франция выступила инициатором Болонского процесса, направленного на сближение европейских стран в области управления высшим учебным заведением. Контракты, заключаемые центральными органами власти с местными властями, основаны на определении вклада учреждений высшего образования в региональное развитие и на оценке мероприятий региона по развитию и укреплению учебных заведений, что стимулирует регионализацию высшей школы.

Одним из основных аргументов вмешательства государства в систему управления учреждением высшего образования является признание за научными услугами статуса общественного блага, обладающего большими положительными внешними эффектами. Экономической составляющей таких внешних эффектов является повышение качественных характеристик ресурса труда, что позволяет увеличить его производительность и эффективность, создать условия для повышения конкурентоспособности экономики и экономического роста. Не менее важен социальный аспект внешних эффектов. Развитие сети высших учебных заведений повышает социально-культурный уровень, что особенно важно для регионов, формирует более благоприятный институциональный климат развития предпринимательской деятельности. Все вышеперечисленное создает основу стабильности социально-экономического развития и экономического роста.

Из сказанного выше следует, что государству необходимо создавать такую систему управления в учреждении высшего образования, которая сможет сделать полноценной работу научного направления учреждения высшего профессионального образования, в частности работу по развитию внебюджетного финансирования в области организации научного процесса.

Список литературы

[1] Вьюгин О.Н. О влиянии государства на научную деятельность. Пермь: Звезда, 2002.

[2] Гребенников В.В. Собственность как экономическая основа формирования гражданского общества в России / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юркомпани, 2009. 272 с.

[3] Грудзинский А.О. Стратегическое управление университетом: от плана к инновационной миссии // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 1 (30).

[4] Грудцына Л.Ю., Иванова С.А., Пашенцев Д.А., Петровская О.В. Развитие высшего юридического образования в современной России: Монография. М.: Юркомпани, 2014.

[5] Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. Образовательные кластеры: модернизация высшего образования в России: Монография. М., 2014.

[6] Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение: Пер. с фр. М.: Канон, 1995.

[7] Еккель П., Хилл Б., Грин М. На пути к трансформации // Университетское управление: практика и анализ. 1999. N 1.

[8] Кликунов Н.Д., Шаповалов В.Л. Роль децентрализации, контроллинга и аутсорсинга в эффективном управлении учреждением высшего профессионального образования // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 2 (31).

[9] Коровяковский Д.Г. Подготовка служащих по специальности "Таможенное дело" на постсоветском пространстве: Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Азербайджан, Литва // Вопросы современной юриспруденции. 2014. N 41.

[10] Крупнов Ю.Н. Вступление в Болонский процесс - благо или зло? // Литературная газета. 2006. N 20.

[11] Петров С.М., Грудцына Л.Ю. Власть и гражданское общество в России: взаимодействие и противостояние // Административное и муниципальное право. 2012. N 1.

[12] Сорокин П.А. Проблема новой социальной педагогики: Общедоступный учебник социологии. Статьи разных лет. М.: Наука, 1994.