Международный опыт регулирования в сфере рекламной деятельности (С.П. Азарова, журнал "Образование и право", N 9-10, сентябрь-октябрь 2015 г.)

Международный опыт регулирования в сфере рекламной деятельности

С.П. Азарова,

кандидат экономических наук,

доцент ФБГОУ ВО "Финансовый университет

при Правительстве Российской Федерации", Москва

Журнал "Образование и право", N 9-10, сентябрь-октябрь 2015 г., с. 324-333.

В странах с развитой рыночной экономикой регулирование рекламного рынка прошло долгий путь развития и представляет собой эффективные механизмы, сочетающие элементы государственного регулирования с саморегулированием. К факторам регулирования, воздействующим на рекламу, относятся: законодательство, правительственные органы, общественные организации, средства массовой информации, организации потребителей, саморегулирование. Практика государственного регулирования рекламной деятельности в экономически развитых странах сложилась в начале прошлого века. Необходимость ее введения была обусловлена тем, что на протяжении длительного периода времени издавалось множество законодательных нормативов и правовых актов, корректное применение которых потребовало жестких условий контроля со стороны государства. Главную роль в таком регулировании стали занимать правительственные органы. Например, в США эту роль играет Федеральная торговая комиссия (FTO), под юрисдикцию которой передана ложная реклама продуктов питания, лекарств, косметики и терапевтических средств. Деятельность FTC полностью ориентирована на потребителя, она наделена правом:

- инициировать расследования против кампаний рекламодателей, не ожидая поступления жалоб;

- выдавать распоряжения о приостановке и прекращении действий кампаний;

- подвергать компании различным штрафам.

Нынешняя политика FTC включает в себя три основных элемента:

1. Там, где голословные заявления и упущения являются системой, высока и степень вероятности обмана покупателей.

2. Расчет на "благоразумного покупателя" является основанием для вывода о возможности введения в заблуждение.

3. Введение в заблуждение неминуемо приводит к материальному ущербу для покупателя.

В правовом поле зарубежных стран количество институтов, регулирующих рекламную деятельность, значительно колеблется. Так, в США таких только центральных ведомств более двадцати, в то время как количество всех положений принимается на уровне штатов и регионов. К этому можно добавить специализированные ассоциации рекламных работников и рекламных агентств, также разрабатывающих свои стандарты и инструкции. Американского законодательство внесло в мировую практику богатый исторический опыт регулирования рекламной деятельности:

- Закон о чистоте продуктов питания и лекарств (1906 г.), который запрещал производство, продажу или транспортировку продуктов питания и лекарств с фальсифицированными или мошенническими ярлыками.

- Закон о продуктах питания, лекарствах и косметических средствах (1938 г.), и поправка о пищевых добавках (1958 г.).

- Закон о Федеральной торговой комиссии (1914 г.), который предусматривал приостановку и прекращение деятельности, применяющей недобросовестные методы конкуренции.

- Поправка Уилера-Ли (1938 г.) о запрете бесчестных или вводящих в заблуждение действий.

- Закон Ланхэма (1947 г.), обеспечивающий защиту торговых марок (девизов и фабричных марок) от конкурентов, а также от влияния ложной рекламы.

- Гарантия Магнусона-Мосса (1975 г.) о получении Федеральной торговой комиссией полномочий определять правила, касающиеся потребительских гарантий, а также об обеспечении потребителям доступа к средствам возмещения ущерба.

Несмотря на то что первая поправка к Конституции США запрещает государству вмешиваться в содержание средств массовой информации, а реклама признается частью содержания СМИ, в результате целого ряда решений судов, в том числе Верховного суда, создалось общее понимание того, что реклама подлежит ограничениям более строгим, чем другие формы свободы слова. Власти могут заниматься регулированием недостоверной или вводящей в заблуждение рекламы, рекламы незаконных товаров и услуг. Что же касается достоверной рекламы законных товаров и услуг, то ограничения на ее распространение возможны на уровне штатов только в случае защиты существенных интересов населения при наличии доказательства того, что эти ограничения действительно будут способствовать такой защите и не выйдут за искомые пределы. Одной из основных идей, на которой базируется все законодательство США о свободе печати, является разделение фактов и мнений, правдивость утверждаемых в СМИ фактов приходится доказывать, а мнения не являются прерогативой суда.

Европейские государства пытаются единообразно регулировать рекламу на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Споры между сторонами решаются с помощью Европейского суда по правам человека и Суда Европейского союза (Страсбургского суда). В конвенции не только закрепляется право на свободу выражения своего мнения, но и устанавливается эффективный механизм реализации этого права: каждый имеет право свободно выражать свое мнение, свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Несмотря на то что реклама подпадает под действие гарантий свободы выражения мнений, она обладает более низкой степенью защиты по сравнению с некоммерческими мнениями. Ограничения рекламы, по мнению Страсбургского суда, должны быть предписаны законодательством, соответствовать законным целям и быть необходимыми в демократическом обществе. Государство обязано доказать настоятельную социальную потребность для вмешательства, при этом речь должна идти об уместности, достаточности, пропорциональности такого вмешательства преследуемой цели.

Однако даже FTO считает, что главным инструментом в борьбе с нарушениями законодательства о рекламе должны являться не штрафы или контрреклама, а заключение с нарушителем соглашения, в котором тот признает свою ошибку и обязуется в дальнейшем не повторять ее ни в этой рекламной кампании, ни в последующих. Многие ограничения на рекламу США возникли не в силу принятия тех или иных законов или судебных решений, а в силу самоограничения рекламодателей перед угрозой того, что в сфере их интересов будут приняты законы, которые ущемят их права.

Когда отсутствует факт "общественно опасного деяния" с точки зрения права и невозможно применение правового регулирования, но имеется морально-этическая коллизия, порой более негативная по своим последствиям для общества, чем иное правовое деяние, в действие вступает саморегулирование. Основным признаком саморегулирования является добровольность следования декларированным нормам, так называемым саморегуляторам, которые служат этическими критериями для оценки как отдельно взятых поступков, так и деятельности организации в целом. Цель саморегулирования - обеспечение высоких стандартов в рекламе и, таким образом, доверия и уверенности потребителя для пользы всех, кто в этом заинтересован [1]. Общественные организации, действующие в сфере рекламной деятельности, являются субъектами саморегулирования правового поля рекламы. Для рекламодателей и рекламораспространителей организации саморегулирования важны как средства создания позитивного общественного мнения по отношению к рекламе в целом, так как недобросовестная реклама со стороны оного вызывает негативное отношение к рекламе в целом и снижает эффективность рекламной деятельности. Основная разница между правовым и этическим регулированием рекламы заключается в ответственности за нарушение норм. В первом случае последствия юридические (штрафы), во втором - они принимают характер осуждения со стороны коллег по рекламному цеху, исключения из корпоративных организаций. Система саморегулирования менее формализована, учитывает не столько формальные правила, сколько здравый смысл, нормы являются более гибкими, так как учитывают реально сложившиеся отношения. Преимущества саморегулирования в скорости, гибкости и дешевизне при вынесении решений.

Европейское законодательство, ограничивающее рекламу, включает не только нормативные акты отдельных государств, но и международные акты, а также акты саморегулирования, представленные кодексами этики профессиональных ассоциаций. Примерами международных документов, регулирующих рекламную деятельность, являются: Консолидированный Кодекс МТП практики рекламы и маркетинговых коммуникаций (2006 г.), Европейская конвенция о трансграничном телевидении (1989 г.), Мадридское соглашение о международной регистрации знаков (1891 г.), Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в сфере регулирования рекламной деятельности (2003 г.). Государства соглашаются принять единые правила регулирования рекламы, создают общие органы по разрешению споров, оказывают друг другу правовую помощь в выявлении, пресечении, предупреждении нарушений и применении мер ответственности.

Саморегулирование рекламы исходит из того, что рекламодатель должен считать жизненно необходимым для себя оценивать свою рекламу строже, чем это делают законодательство и правительственные органы. Американские специалисты в области рекламы [2] предлагают следующую классификацию различных уровней саморегулирования:

1. Самодисциплина - нормативы разрабатываются, используются и проводятся в жизнь самой фирмой. Так, ряд производителей (Colgate-Palmolive, General Foods, AT&T) разработали собственные кодексы поведения и критерии приемлемости рекламы.

2. Чистое саморегулирование состоит в том, что нормативы разрабатываются, используются и проводятся в жизнь организациями рекламной индустрии. В США таким саморегулированием занимается так называемый Совет обзора национальной рекламы (CNAD). Этот Совет может настаивать на добровольном снятии рекламы, которую профессионалы считают вводящей в заблуждение. Рабочими органами Совета выступают Отдел национальной рекламы (NAD) и Правление обзора национальной рекламы (NARB).

3. Кооперированное саморегулирование заключается в том, что индустрия вовлекает в оценку сторонних людей (представителей правительства, независимых общественных организаций, специалистов и потребителей) для разработки, применения и проведения в жизнь нормативов. Этот вид саморегулирования в США осуществляется через посредство Американской ассоциации рекламных агентств (АААА), а также Ассоциацией отечественных рекламодателей и Американской рекламной федерацией. АААА может отказать в членстве тем рекламным агентствам, которые нарушают этические нормы, оговоренные в документах "Нормы деятельности" и "Творческий кодекс" АААА.

4. Договорное саморегулирование имеет место, когда индустрия добровольно договаривается о разработке, использовании и проведении в жизнь нормативов с какими-то сторонними организациями (например, с потребительской ассоциацией). Этот тип саморегулирования, как правило, осуществляется по инициативе конкретных рекламодателей с различными организациями, от мнения которых зависит успех сбытовой политики.

Саморегулирование позволяет решать спорные вопросы в досудебном порядке, создает климат доверия и открытости, благоприятный как для рекламного сообщества, так и для потребителей. В основе механизмов саморегулирования лежат согласованные этические нормы, примером которых является Консолидированный Кодекс МТП практики рекламы и маркетинговых коммуникаций. Кодекс не является документом, на основании которого можно было бы предпринимать какие-либо правовые меры к его нарушителям. Он не имеет силы закона и должен применяться национальными органами, которые создаются для этой цели, а также Международным советом по маркетинговой практике МТП там и тогда, где и когда появляется в нем надобность.

Впервые Международный Кодекс рекламной практики был принят в 1937 г. Со времени его создания Международный Кодекс рекламной практики регулярно обновлялся и дополнялся отдельными кодексами по стимулированию сбыта, спонсорству, директ-маркетингу, электронным СМИ, природоохранной рекламе, по исследованиям рынка и прямым продажам. Восьмая, ныне действующая редакция этого Кодекса была утверждена на сессии Международной торговой палаты в 2006 г. в Париже и получила название "Консолидированный Кодекс МТП практики рекламы и маркетинговых коммуникаций" [3]. Кодекс следует применять совместно с другими кодексами МТП, принципами и рамочными интерпретациями:

- Международным кодексом прямых продаж МТП;

- Международным кодексом практики маркетинговых и социальных исследований МТП/ESOMAR;

- Принципами МТП по ответственному использованию электронных кодов товаров;

- Рамочным соглашением МТП по ответственным коммуникациям для продуктов питания и напитков.

При подготовке ныне действующей редакции Кодекса рекламной практики МТП приняла два важных политических решения: 1) консолидировать основную часть существующих кодексов МТП в области маркетинга и рекламы в отдельный, легко доступный документ; 2) расширить область применения общих положений Кодекса с тем, чтобы включить иные формы маркетинговых коммуникаций и рекламы.

Кодекс устанавливает стандарты этичного поведения, которых должны придерживаться все стороны, имеющие отношение к рекламе и маркетинговым коммуникациям: рекламодатели, рекламопроизводители, СМИ и иные рекламоносители. Кодекс направлен на достижение следующих целей:

- установление ответственности и добросовестной практики в рекламе и маркетинговых коммуникациях во всем мире;

- повышение всеобщего общественного доверия к маркетинговым коммуникациям;

- уважение неприкосновенности частной жизни и предпочтений потребителей;

- обеспечение особой ответственности в отношении маркетинговых коммуникаций детей и молодежи;

- охрану свободы выражения тех, кто занят в маркетинговых коммуникациях;

- обеспечение практических и гибких решений;

- минимизацию потребности в детальном государственном и/или межгосударственном законодательстве или регулировании.

Кодекс МТП, по сути, является набором предписаний, предназначенных для новой эры коммуникаций, характеризующейся быстрыми технологическими изменениями в средствах массовой информации, включая телевидение, интерактивное радио, электронные средства массовой информации, видеоигры и телефон, а также озабоченностью общественности защитой детей и иных потенциально уязвимых групп. Консолидированный Кодекс МТП посвящен маркетинговым коммуникациям, которые рассматриваются в широком смысле, включая рекламу, стимулирование сбыта, спонсорство и директ-маркетинг. Несмотря на широкое толкование, означающее любую форму коммуникации, осуществляемую непосредственно участниками рынка или от их имени с целью продвижения товаров или оказания влияния на поведение потребителей, имеются определенные ограничения на область его распространения в отдельных видах корпоративных коммуникаций. Так, Кодекс не применяется к корпоративным публичным посланиям в пресс-релизах и другим заявлениям в средствах массовой информации, в том числе, по вопросам публичной политики, а также к информации в ежегодных отчетах и подобной информации или к информации, которая должна быть размещена на этикетках товаров. Вне сферы действия этого Кодекса находятся коммуникации, главной целью которых является развлечение или образование, а не коммерция, так же как и содержание телевизионных программ, фильмов, книг, журналов или видеоигр.

Подчеркивая роль рекламы и других форм коммуникаций в создании эффективных рынков на национальном и международном уровнях, Кодекс предлагает практическое руководство для компаний всего мира для содействия доверию и уверенности потребителей в том, что обращенные к ним рекламные объявления не будут обманом или введением в заблуждение, что они являются честными и достоверными, а персональная информация, переданная ими компаниям, будет надлежащим образом защищена. Консолидированный Кодекс МТП практики рекламы и маркетинговых коммуникаций определяет основными принципами маркетинговых коммуникаций законность, пристойность, честность и правдивость; содержит общие положения, включающие такие статьи, как социальная ответственность; достоверность; использование технических и научных данных и терминологии; использование терминов "бесплатно" и "гарантия"; подтверждение; идентификация; идентичность; сравнения; клевета; свидетельства; изображение или имитация людей и упоминание о личной собственности; использование деловой репутации; имитация; безопасность и здоровье; дети и молодежь; защита данных и частная жизнь; очевидность стоимости коммуникации, незапрошенные товары и неуказанные расходы; природоохранное поведение; ответственность; последствия последующего возмещения за нарушение; исполнение; уважение решений органов саморегулирования. В состав Кодекса включены пять специальных глав: стимулирование сбыта, спонсорство, директ-маркетинг, реклама и маркетинговая коммуникация с использованием электронных средств массовой информации и телефона, природоохранные утверждения в маркетинговой коммуникации, а также Положение о Группе по интерпретации Кодекса МТП.

Кодекс применяется к маркетинговой коммуникации в широком смысле слова, включая все слова и числа (в письменном виде и произносимые), изображение, музыку и звуковые эффекты, а также материал, происходящий из иных источников. Он устанавливает критерии оценки коммуникации по их возможному влиянию на разумного потребителя, принимая во внимание знание, опыт и особенности платежеспособности типичного потребителя, к которому она обращена, социальные, культурные и языковые факторы целевой группы и характерные особенности использованной медиа-среды. Например, при оценке коммуникации, адресованной детям, всегда должны приниматься во внимание их естественная доверчивость и неопытность.

Кодекс устанавливает высокую этическую планку, которая существенно выше законодательных требований. Так, Кодекс уточняет, что любые научные сведения в рекламе должны быть основаны на точных научных исследованиях и данных, которые должны быть доступны для ознакомления. Еще одним примером является обязанность участников рынка, которые собирают персональную информацию, охранять ее, когда она находится в их распоряжении, и хранить ее в течение ограниченного времени до тех пор, пока она полностью не удалена.

Кодекс является одним из элементов обширной системы регулирования, которая включает глобальный процесс его соблюдения. Соблюдающие Кодекс агентства во всем мире ежегодно рассматривают десятки тысяч заявлений о его нарушении. Если доказана их справедливость, нарушения исправляются или предприятия подвергаются санкциям. Важно, что во многих странах количество дел, рассматриваемых агентствами, соблюдающими Кодекс в рамках саморегулирования, значительно превосходит число случаев, подпадающих под государственное регулирование. Таким образом, Кодекс следует установившейся традиции МТП по поддержанию высоких этических стандартов в маркетинговых коммуникациях средствами соответствующих и хорошо исполняемых кодексов саморегулирования, разработанных в дополнение к действующим рамкам национального и международного законодательства. Несмотря на то что Консолидированный Кодекс МТП предназначен, прежде всего, для коммерческих коммуникаций в качестве инструмента саморегулирования, его положения могут использоваться в регулировании иных некоммерческих форм рекламы и коммуникаций, он может быть использован судами в качестве справочного документа в рамках применимого законодательства.

Система саморегулирования не исключает существования норм о рекламе в национальном законодательстве, напротив, этические принципы, декларируемые в международных Кодексах и регламентах, как правило, являются ориентиром для формирования требований к рекламе и маркетинговым коммуникациям в национальных законодательствах, фактором опережающей стандартизации. Законодательные ограничения, которые существуют в западноевропейских странах, лишь повторяют и развивают нормы, заложенные в общеевропейских документах.

Регулированием отношений в сфере рекламы в странах Запада обычно занимаются органы обществ потребителей и профессиональные организации рекламистов, которые рассматривают жалобы потребителей рекламы, контролируют содержание распространенной рекламы, консультируют рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей до распространения рекламы. Например, Управление по стандартам рекламы в Великобритании, созданное рекламным бизнесом, следит за выполнением собственного кодекса рекламы. Данный этический кодекс включает положения о пристойной, достоверной, скрытой рекламе, правах частных лиц не быть без их согласия использованными в рекламных целях. Управление отвечает за соблюдение норм Кодекса рекламы в печати, кино, Интернете и других рекламных носителях. Другим примером саморегулирования является деятельность Совета независимого телевидения, высшего органа частных телевещателей, который уполномочен правительством в сотрудничестве с обществами потребителей, рекламодателями и вещателями вырабатывать положения собственного кодекса рекламной практики. Совет выпускает ежемесячные отчеты, которые получают широкую огласку в СМИ, что считается формой санкций.

Примером саморегулирования в форме самодисциплины является разработка и внедрение собственных корпоративных стандартов организаций. Так, "Рекламные стандарты приемлемости" американской издательской компании Providence Journal Company представляют собой семидесятистраничный свод правил, определяющий стратегию и тактику рекламной деятельности своих газет и приложений. Занимая довольно жесткую позицию по отношению к рекламодателю, тем самым защищая своего читателя, компания стремится показать рекламодателю, что путь к сердцу и, следовательно, к кошельку потребителя лежит только через соблюдение этих правил. Именно с этой целью в "Рекламные стандарты приемлемости" включена глава "Сделать это более легким для рекламодателя". Разработка и изготовление внутреннего кодекса издания подразумевает определенные материальные издержки, однако следует учитывать, скольких конфликтов с читателями и рекламодателями удалось избежать благодаря такому труду. Практика саморегулирования показывает, что, в отличие от консервативных законодательных механизмов, она может быстро, гибко и без лишних затрат обеспечить гармоничные отношения между рекламистами, обществом и государством.

В условиях переходной экономики Россия переживает интенсивное преобразование информационной среды. С одной стороны, происходит увеличение роли и востребованности информации, возникновение института свободы слова и формирование гражданского общества, а с другой - проявляются такие негативные явления, как незащищенность общества от непроверенной информации, использование общественного мнения для лоббирования интересов отдельных социальных групп, нагнетание ощущения тех или иных глобальных проблем для манипулирования аудиторией. На фоне низкой правовой культуры граждан, зачаточного состояния консьюмеристского движения, наконец, затяжного характера судебных разбирательств особенно важно адаптировать международный опыт в области регулирования рекламы к российским условиям.

Список литературы

[1] Руководство EASA по саморегулированию // Электронный ресурс. http://www.advertology.ru/.

[2] Уэллс У., Бернет Д., Мориарти С. Реклама: принципы и практика: Учеб.: Пер. с англ. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Питер, 2001. 797 с.: ил. (Сер.: Маркетинг для профессионалов).

[3] http://www.iccwbo.ru/documents/advertising_and_marketing_icc_consolidated _code_russian5.pdf.