Становление и развитие законодательства в топливно-энергетическом комплексе
И.В. Ильинец,
студентка Института энергетического права
Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина, специалист Департамента
правового обеспечения открытого акционерного
общества "Системный оператор Единой энергетической системы"
Журнал "Образование и право", N 7-8, июль-август 2015 г., с. 180-190.
Топливно-энергетический комплекс (далее - ТЭК) является одним из приоритетных межотраслевых комплексов экономики Российской Федерации, одним из факторов развития и размещения производительных сил страны, который включает в себя совокупность близких по профилю деятельности технологически связанных отраслей, образующих единый комплекс. На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует четкое определение понятия ТЭК, однако, исходя из положений Федерального закона "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" [10], который устанавливает перечень объектов, относящихся к ТЭК, можем сделать вывод о том, что ТЭК представляет собой базовый сектор экономики, включающий в себя объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения.
Сегодня, на фоне ухудшения экономической обстановки в России, вызванного резким спадом мировых цен на энергоресурсы, ТЭК продолжает оставаться важнейшей структурной составляющей экономики страны. Продажа топливно-энергетических товаров составляет значительную часть в доходах бюджета России, даже несмотря на то, что доля таких товаров в структуре экспорта "снизится с 66,6% в 2014 году до 62,7% в 2017 году" [8], как прогнозируют в Министерстве экономического развития РФ.
ТЭК является "экономическим интегратором" [11, с. 56] Российской Федерации, которая, будучи одной из ведущих энергетических держав мира, обязана обеспечить эффективное функционирование и развитие ТЭК. Добиться этого не представляется возможным без "надлежащего правового обеспечения отношений и процессов, проходящих в ТЭКе" [11, с. 57].
Существующая необходимость детального и в то же время комплексного правового регулирования отношений в ТЭК объясняется в первую очередь уникальностью объекта данных отношений. Представляется, что целесообразно определять энергию в качестве самостоятельного объекта конституционных, гражданских, уголовных и иных правовых отношений.
История показывает, что осознание важности правового регулирования данной сферы приходило к представителям органов государственной власти постепенно, о чем свидетельствует фрагментарная законодательная база прошлых лет. Рассмотрим наиболее подробно становление и развитие законодательства в ТЭК на примере ведущих топливно-энергетических отраслей России.
Принято считать, что в дореволюционной России газовая промышленность находилась в зачаточном состоянии, об этом говорит отсутствие полных и достоверных статистических сведений по газовому делу до 1917 г. Но, несмотря на это, начиная с XIX в., с изобретения Петром Соболевским термолампы, функционирование которой включало использование газа, начинается история такого важного для России источника энергии, как газ. В целях дальнейшей популяризации установки для получения светильного газа и ее использования для освещения городских улиц Петр Соболевский написал специальное пособие "Руководство к устроению термолампов, содержащее подробное описание употребления их для публичного, так и домашнего освещения, применения оных к отапливанию покоев, к деланию угля и дегтя и показание способа очищать пригорело-древесную смолу, дабы дать ей качества настоящего уксуса". Но всесилие бюрократической машины, существовавшей в имперской столице, Санкт-Петербурге, по многочисленным негативным отзывам членов специально назначенной комиссии, в те годы не позволило термолампам стать устройством, широко используемым в народе.
Лишь спустя 10 лет, благодаря активной поддержке проекта уличного газового освещения новоиспеченным генерал-губернатором Санкт-Петербурга, графом Михаилом Милорадовичем, и участию опытных английских предпринимателей, Министерство внутренних дел выдало первую привилегию на 10 лет на "снаряд для внутреннего и наружного освещения домов и других зданий" [9], а вскоре была создана и первая российская акционерная газовая компания, получившая название "Общество для освещения Санкт-Петербурга газом". Чуть позже, в 1843 г., сотрудники Департамента путей сообщения и публичных зданий подготовили первые директивные документы по газовому хозяйству: инструкцию "О мерах предосторожности при устройстве газопроводных труб и употреблении газа в Санкт-Петербурге" и отчет "Описание", где и какие трубы и снаряды употребляются, как устраиваются главные краны и какие меры предосторожности применяются при освещении газом Санкт-Петербурга [6, с. 65].
Позже были созданы еще две крупные газовые компании - "Общество столичного освещения газом" и французское акционерное общество "Газовая компания Санкт-Петербурга. Старо-Петербургская и Выборгская части". Стоит отметить, что заводы всех трех газовых обществ для своей деятельности производили только каменноугольный газ, тогда как с начала 70-х годов XIX в. быстрыми темпами стало развиваться производство нефтяного газа. Так, в феврале 1872 г. император Александр II утвердил "Правила о нефтяном промысле и акцизе с фотогенового производства" и "Правила об отдаче в частные руки казенных нефтяных источников Кавказского и Закавказского края, состоящих в откупном содержании". Выход в свет вышеуказанных документов предоставил долгожданную свободу всем предпринимателям того времени, готовым развивать нефтяное дело. В те же годы Департамент торговли и мануфактур Министерства финансов России начал выдавать привилегии на 10 лет на установки по получению газа из нефти и нефтяных остатков.
Начало XX в. считается отправной точкой развития деятельности по добыче природного газа в России. Ознаменовалось это принятием императором Николаем II первого в российской истории законодательного документа по добыче природного газа - положения совета Министров "О разрешении нефтепромышленникам, получившим в пределах Апшеронского полуострова, на основании Временных правил 14 мая 1900 года, участки под разведку и добычу нефти, заниматься на сих участках добычей также и углеводородного газа". Считается, что именно с даты подписания данного акта добыча природного газа в России была официально признана в качестве важного направления деятельности предпринимателей в ТЭК.
Говоря об истории становления и развития российской газовой отрасли в дооктябрьский период, было бы несправедливо не упомянуть об общенациональной научно-технической общественной организации "Императорское Русское техническое общество" (далее - ИРТО). ИРТО имело своей целью содействие развитию техники и технической промышленности путем организации совещаний и публичных лекций на технические темы, проведения выставок и исследований, отстаивания интересов изобретателей перед правительством. Так, 11 февраля 1875 г. ИРТО впервые организовало выставку "Новых и усовершенствованных механизмов, аппаратов и инструментов", на которой, в частности, для широкой публики была представлена установка под названием "Прибор для освещения вагонов нефтяным газом по системе Пинча". Успех данного мероприятия убедил организаторов в необходимости и в дальнейшем проводить даже более масштабные выставки.
Еще одним примером прогрессивного участия ИРТО в развитии газового дела является изучение его членами вопроса о производстве и применении ацетиленового и "воздушного" газов. В этих целях Совет ИРТО создал специальную комиссию "по вопросу ацетиленового освещения" под руководством магистра химии Ивана Чельцова [6, с. 192].
Развитие газового дела до и после начала Великой Отечественной войны происходило с переменным успехом, что объясняется мобилизацией экономики страны, ограниченностью материальных ресурсов, устранением опытных инженерно-технических специалистов от управления делами государства. Но, тем не менее, газовая промышленность социалистического государства сохранялась и к 80-90-м годам прошлого столетия интенсивно наращивала уровень добытого газа, была создана Единая государственная система газоснабжения всех союзных республик, обеспечивавшая коммунально-бытовые нужды населения.
Стоит заметить, что ИРТО не только сыграло важную роль в развитии газовой отрасли как составной части ТЭК, но и проводило основную работу по созданию нормативно-правовой базы в электроэнергетике. Так, благодаря инициативе и работе созданного в 1880 г. электротехнического (VI) отдела ИРТО, заместитель Министра внутренних дел И.Н. Дурново 12 августа 1885 г. подписал первый в России правовой акт, касавшийся использования электрической энергии, - "Временные правила канализации электрического тока большой силы и устройства проводов и прочих приспособлений для электрического освещения" (далее - "Временные правила 1885 г."). Временные правила 1885 г. коснулись лишь технических вопросов, не раскрывая гражданско-правовых отношений, связанных с производством, передачей и куплей-продажей электроэнергии.
Через несколько лет, а именно 2 января 1891 г., электротехнический отдел ИРТО, учитывая возникшие изменения и недочеты, утвердил новые "Временные правила относительно мер предосторожности при устройстве и пользовании электрическим освещением" (далее - Временные правила 1891 г.). Несмотря на то что Временные правила 1891 г., в отличие от Временных правил 1885 г., не были утверждены органом государственной власти и носили рекомендательный характер, они имели не менее важное значение в сфере обеспечения безопасности в электроэнергетике. Временные правила 1891 г. отличались систематичностью, структурированностью, четкостью формулировок и наличием понятийного аппарата.
ИРТО продолжало руководить процессом становления и развития законодательства в электроэнергетике до 1917 г. За это время на VI Всероссийском электротехническом съезде (проводился с 1899 г.) были утверждены Правила и нормы для электротехнических сооружений сильных токов низкого и высокого напряжения, издавался высококачественный научный журнал "Электричество".
В сравнении с газовой промышленностью и электроэнергетикой нефтяная промышленность и ее нормативно-правовое регулирование имеют более длительный период становления и развития. Российская нефтяная история в первую очередь связана с таким регионом, как Баку: именно с переходом западного берега Каспийского моря - Бакинского ханства - под русское владение связывают первые упоминания нефти в официальных императорских документах. Но это не означает, что ранее "черное золото" не было известно русским людям, потому что нефть применяли и в медицине, и в военном деле еще в XV-XVII вв.
Первые шаги по развитию нефтедобычи, включавшие в себя геологические и геодезические исследования, сбыт полученной продукции, взыскание налогов, обеспечение работы заводов, предпринимал в те годы специально созданный Петром I Приказ рудокопных дел, а позднее - Берг-коллегия. В 1719 г. были изданы такие законодательные акты, как Берг-привилегия и Берг-регламент, определявшие основные принципы и направления государственной политики в нефтяной промышленности.
В начале XIX в. император Александр I утвердил Горное положение, чуть позднее был создан Горный департамент, который состоял из двух подразделений - Горного совета и Горной экспедиции, сохранявшихся до 1917 г. Именно Горный совет занимался обсуждением наиболее важных вопросов развивавшейся тогда нефтяной промышленности, проводил экспертизу издаваемых законов и постановлений, уточнял сферы применения тех или иных статей Горного положения.
Согласно действовавшему в тот период законодательству, нефтяные колодцы отдавались в откупное содержание частным лицам, имевшим право продавать нефть иностранным покупателям без оплаты каких-либо пошлин государству. Государство преследовало лишь одну цель - увеличить объем денежных средств, поступавших в казну, и именно поэтому ставило интересы откупщиков выше интересов других лиц. Так, откупщикам было предоставлено право на рытье и разведку новых месторождений нефти. Несмотря на то что в первые годы существования откупной системы государство периодически все же предпринимало попытки забрать нефтяной промысел в казенное управление, окончательное предпочтение было отдано откупной системе, просуществовавшей до ее отмены в 1872 г.
С чем же было связано такое решение государства? На первый взгляд, благодаря регулярным платежам откупщиков, российская казна имела стабильный доход. Но при этом государство не ставило акцент на качество производственного процесса и не думало о последующих негативных последствиях такого, по сути, варварского отношения откупщиков к предоставленным им земельным участкам. Так, откупщики не предполагали расширять производство, не вкладывали инвестиций, не применяли рациональных методов добычи нефти и т.д. Более того, откупная система в последние перед ее отменой годы перестала удовлетворять и экономическим интересам страны. Именно по этим причинам данная система эксплуатации государственных нефтяных источников явилась препятствием в развитии российской нефтяной промышленности в те годы, и ее решено было отменить.
Вышеупомянутые "Правила об отдаче в частные руки казенных нефтяных источников Кавказского и Закавказского края, состоящих в откупном содержании", как уже говорилось, сыграли важную роль в развитии нефтяной промышленности России. Они предоставили равные права на поиск, разведку и добычу нефти и российским, и иностранным лицам на всех свободных земельных участках. Это не могло не привлечь внимание иностранных капиталистов, давно готовых вкладывать крупные инвестиции в развитие нефтяного дела в России. "В результате к 1912-1913 годам вся отечественная нефтедобыча была сосредоточена в руках крупных компаний, связанных с иностранным капиталом и большей частью объединенных в концерны (концерн Лианозово, Манташева, "Мазут", "Русская нефть", Северо-Кавказское нефтяное общество, "Майкопская нефтяная корпорация", Грозно-Сунженская компания и многие другие)" [5, с. 70]. В 1914 г. в нефтяной промышленности России действовали 300 нефтяных компаний с участием иностранного капитала. Так, последний контролировал 54% добычи нефти, 75% торговли нефтепродуктами; иностранные компании владели большинством нефтеперерабатывающих заводов и других сопутствующих предприятий, а также танкерами [4, с. 2-7].
Благодаря такому интенсивному развитию нефтяной промышленности, Россия до 1917 г. была одним из мировых лидеров по добыче нефти. Нефть занимала третье место как источник валютной выручки, находясь сразу после зерновых и лесных ресурсов. 20 июня 1918 г. В.И. Ленин подписал Декрет о национализации нефтяной промышленности, согласно которому "предприятия нефтедобывающие, нефтеперерабатывающие, нефтеторговые, подсобные по бурению и транспортные (цистерны, нефтепроводы, нефтяные склады, доки, пристанские сооружения и проч.) со всем их движимым и недвижимым имуществом" [1] объявлялись государственной собственностью, а торговля нефтью и ее продуктами - государственной монополией. Административные функции надлежало исполнять созданному Главному нефтяному комитету при Отделе топлива Высшего совета народного хозяйства (далее - Отдел топлива ВСНХ).
Однако в конце 20-х годов прошлого столетия уровень добычи нефти стал резко снижаться, несмотря на новые разведанные месторождения и проведенную техническую модернизацию. Какие же причины это объясняют и почему нефть была вынуждена уйти в конец списка среди топливных источников России?
Исходя из экономической целесообразности именно нефтяной профиль топливно-энергетического баланса должен был не только сохраниться, но и усилиться в те годы в России. Однако очевидно, что в то нелегкое и нестабильное время главными влияющими на политику государства факторами были идеолого-политические взгляды. Руководители финансовых ведомств, влиятельные представители промышленности и политических кругов демонстрировали излишнюю заинтересованность в решении лишь одной задачи - проблемы "догоняющего" развития, из-за чего и был упущен шанс создать ТЭК, опережающий другие страны.
Пример западной "угольной промышленности" оказался заразительным: правительство то и дело говорило лишь о недопустимом отставании России от ведущих стран мира по добыче угля, приводя сравнительные показатели. Именно это способствовало государственной поддержке угольной промышленности, выразившейся во введении чрезвычайно низких пошлин на перевозку, соответствующей таможенной политике и осознанно неправильном регулировании нефтяной промышленности.
Поворотным моментом в развитии нефтяной промышленности стало открытие и освоение месторождений такого стратегически важного региона России, как Западная Сибирь. В конце XX в. нефтяная промышленность России - это уже весьма крупная, технологически развитая отрасль ТЭК с развитым нефтепроводным транспортом.
История главного соперника нефтяной отрасли ТЭК непосредственно связана с развитием горного дела. Так, основными вопросами угольной промышленности в начале XVIII в. ведал Приказ рудокопных дел, чуть позднее - Берг-Коллегия. Петр I считал горное дело, в том числе угольную промышленность, ведущей отраслью промышленности, именно поэтому по его решению в Российской империи была создана горная администрация в Олонецком крае, на Урале и в Сибири.
В 1782 г. императрица Екатерина II утвердила Манифест, положения которого предоставили всем землевладельцам свободу распоряжения своими землями и право на полезные ископаемые, заключенные в недрах. Чуть позже в связи с расширением географии добычи каменного угля был опубликован первый обстоятельный научный труд, раскрывший практические свойства угольного топлива и перспективность добычи каменного угля в России, - "О пользе и употреб
