Порядок формирования органов местного самоуправления в России (А.Г. Пархоменко, А.Н. Соколов, журнал "Образование и право", N 7-8, июль-август 2015 г.)

Порядок формирования органов местного самоуправления в России

А.Г. Пархоменко,

доктор юридических наук, профессор

А.Н. Соколов,

кандидат юридических наук

Журнал "Образование и право", N 7-8, июль-август 2015 г., с. 212-223.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 34 этого Закона, систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями на решение вопросов местного значения. Причем подчеркивается, что обязательным является наличие не только представительного органа местного самоуправления, выбранного населением, но и главы муниципального образования и местной администрации.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь составной частью системы органов государственной власти, представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Они осуществляют деятельность, которая носит властный характер. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Исходя из смысла Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, можем выделить следующие признаки органов местного самоуправления:

1) наделение полномочиями на решение вопросов местного значения;

2) запрет на включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

3) обязательность формирования органов местного самоуправления населением или его представителями;

4) обладание правом издания нормативных муниципальных актов.

Органы местного самоуправления можно классифицировать по различным критериям [10].

По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и иные.

По специфике выполняемых функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные и исполнительно-распорядительные.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общей и специальной компетенции. Под органами общей компетенции понимаются те, чья деятельность распространяется на все сферы местного самоуправления, а под органами специальной компетенции - "отраслевые" органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления.

По способу принятия решений органы местного самоуправления классифицируются на коллегиальные, единоначальные и смешанные.

Коллегиальные органы - это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет принятия решений по всем вопросам компетенции данных органов.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю.

Органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью, являются смешанными. Их отличает всестороннее и квалифицированное коллегиальное обсуждение и решение стратегических и оперативных вопросов, единоличное проведение принятых решений в жизнь руководителем соответствующего органа.

Представительный орган муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования [6, с. 45].

Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, подотчетны глава муниципального образования и другие должностные лица.

В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, структура и численность представительного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания, порядок отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок выражения населением недоверия представительному органу.

Все это предполагает многообразие форм, обилие терминологии и методов в организации представительных органов и их деятельности. Внешне это выглядит чрезвычайно демократично, но на практике создает немало трудностей и путаницы [4, с. 87-96].

Определение конкретного срока полномочий органов местного самоуправления относится к прерогативе законодателя субъекта Российской Федерации и находит отражение в уставе муниципального образования. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления различен: в большинстве субъектов Российской Федерации - четыре года, в ряде поселений - два года (Республика Мордовия, Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская, Псковская и Тверская области), а в некоторых территориях (Республика Татарстан, Ставропольский край и Тверская область) - пять лет.

Если же устав муниципального образования не принят, не вступил в силу либо им не установлен срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы.

В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. наименование органов местного самоуправления устанавливается законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Численный состав представительных органов определяется населением самостоятельно в уставе муниципального образования. К сожалению, численный состав представительных органов местного самоуправления не всегда оптимален. Бывает число депутатов слишком велико или слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, Федеральный закон 2003 г. выработал критерии численности депутатов представительного органа муниципального образования в зависимости от численности населения [5, с. 6-10].

Представительные органы не формируются, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее ста человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляет сход.

Численность депутатов представительного органа не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1 тыс. чел.;

10 человек - при численности населения от 1 до 10 тыс. чел.;

15 человек - при численности населения от 10 до 30 тыс. чел.;

20 человек - при численности населения от 30 до 100 тыс. чел.;

25 человек - при численности населения от 100 до 500 тыс. чел.;

35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. чел.

Новеллой Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. является способ формирования представительного органа. Так, представительный орган муниципального образования не только может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, но и вправе состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых депутатами этих органов из своего состава.

Представительный орган муниципального образования наделяется исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Так, только представительный орган вправе:

- принимать устав муниципального образования, изменения и дополнения устава;

- утверждать местный бюджет и отчет о его исполнении;

- принимать планы и программы развития муниципального образования и утверждать отчеты об их исполнении;

- устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы;

- решать принципиальные вопросы, связанные с управлением и распоряжением муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определять порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

- определять порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- решать вопросы материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контролировать от имени населения деятельность других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Перечисленные полномочия представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне. В конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований полномочия представительных органов местного самоуправления могут быть расширены.

Свои полномочия представительный орган местного самоуправления осуществляет в различных организационно-правовых формах, например на сессиях и заседаниях.

Основной формой является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к ведению представительного органа местного самоуправления законодательством и уставом муниципального образования.

Периодичность и порядок проведения сессий должны быть определены в уставе муниципального образования. Во многих муниципальных образованиях установлено, что сессии проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год. Предусмотрена возможность созыва внеочередных сессий по инициативе одной трети от общего числа депутатов, либо одной из постоянных комиссий, либо главы муниципального образования, либо инициативной группы граждан местного сообщества в установленном уставом количестве. В этом случае инициаторы должны направить председателю представительного органа обращение с обоснованием необходимости созыва внеочередной сессии, а также представить проекты решений по предлагаемым вопросам. Председатель представительного органа при соблюдении этих условий должен созвать внеочередную сессию в сроки, установленные уставом, а в особенно срочных случаях безотлагательно.

О времени созыва и месте проведения очередных сессий, о вопросах, выносимых на рассмотрение сессии, председатель представительного органа должен сообщать депутатам и доводить до сведения населения заблаговременно, не позднее чем за семь дней до сессии. Сессия признается правомочной, если на ней присутствует не менее двух третей числа депутатов, установленного для данного представительного органа [2, с. 23-35].

Сессии, как правило, являются открытыми. В их работе в качестве наблюдателей могут принимать участие все желающие из числа членов местного сообщества. Открытость деятельности представительного органа также выражается в доступности ознакомления для членов местного сообщества с протоколами его заседаний и другими документами.

Помимо возможности наблюдать за работой сессии, регламент предусматривает правило, в соответствии с которым с согласия либо по приглашению представительного органа в его работе могут принимать участие должностные лица местного самоуправления, руководители общественных объединений и трудовых коллективов, специалисты, руководители органов территориального общественного самоуправления. Они вправе в установленном порядке выступать на заседании и вносить свои предложения.

Порядок подготовки и проведения сессии детально регулируется в регламенте представительного органа, что способствует организованности и четкости в его работе, соблюдению необходимой культуры.

Каждый депутат представительного органа муниципального образования представляет интересы населения того избирательного округа, от которого он избран. В связи с этим решение принимается представительным органом муниципального образования с учетом мнения каждого депутата в коллегиальном порядке. Коллегиальность - непременное условие деятельности выборного представительного органа. Смысл коллегиальности заключается в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными группами избирателей, имеющих своих представителей в муниципальном органе [5, с. 6-10].

Практика показывает, что эффективность деятельности представительного органа значительно возрастает, если из числа депутатов образуются постоянные комиссии. Они создаются, как правило, для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов на сессию, для содействия проведению в жизнь принимаемых решений и действующего законодательства, для контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.

О ходе работы сессии и принятых на ней решениях население должно извещаться через средства информации оперативно, в определенные уставом сроки.

Большое значение для плодотворной деятельности представительного органа имеет четко определенный статус депутата. Ряд важных положений содержит ст. 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, депутату представительного органа местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Срок полномочий депутата не может быть менее двух и более пяти лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение срока полномочий. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы представительного органа муниципального образования нового состава. Депутаты представительного органа местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства и работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе 2003 г. содержится еще одна важная гарантия, обеспечивающая свободу и гласность деятельности депутата представительного органа: депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, высказанную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. При этом указанная гарантия распространяется на депутата представительного органа муниципального образования не только в период депутатских полномочий, но и после истечения их срока. Данное положение не распространяется на депутата, допустившего публичные оскорбления, клевету и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

Закон содержит положение, согласно которому депутаты представительного органа местного самоуправления работают, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа менее 10 человек - один депутат.

Законом предусмотрена также возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Независимо от порядка формирования его полномочия могут быть прекращены досрочно в случаях:

- роспуска на основании закона субъекта Российской Федерации;

- принятия решения о самороспуске;

- вступления в силу решения суда субъекта Российской Федерации о неправомочности данного состава депутатов, в том числе, в связи со сложением депутатами своих полномочий;

- преобразования муниципального образования.

Основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления служит принятие им муниципального правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. При этом факт несоответствия должен быть установлен судом, в течение трех месяцев со дня вступления в силу судебного решения представительный орган муниципального образования обязан принять в пределах своих полномочий меры к исполнению данного судебного решения, в том числе, отменить соответствующий нормативный правовой акт. Если в течение указанного срока представительный орган муниципального образования не принял необходимых мер, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение месяца вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет за собой досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

В случае прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, сформированного из депутатов, делегирующие их представительные органы обязаны в течение одного месяца избрать других депутатов.

В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. Из этого определения следует, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования.

Выборы глав муниципальных образований отличаются разнообразием. Закон 2003 г. позволяет населению самостоятельно определять порядок формирования органов местного самоуправления. Так, в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может избираться непосредственно населением на муниципальных выборах, а также из состава представительного органа. В настоящее время примерно в одной трети субъектов Российской Федерации главы всех или большей части местных сообществ избраны из состава депутатов представительных органов. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации выборы глав муниципального образования проводятся населением непосредственно.

Закон устанавливает запрет на совмещение двух должностей: глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, т.е. возглавлять исполнительно-распорядительный орган. При этом Закон предоставляет выбор главе муниципального образования, избранному непосредственно населением. Такой глава муниципального образования вправе входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и быть его председателем либо возглавить местную администрацию. Если же глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава, то он вправе быть только председателем этого представительного органа.

Примечательно, что эти ограничения не распространяются на поселения с численностью жителей менее 1 тыс. человек. Здесь глава муниципального образования, независимо от способа избрания, может быть председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации [3, с. 132-153].

В Законе определяются причины досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, к которым отнесены: добровольная отставка, отрешение от должности, отзыв избирателями, вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда, утрата российского гражданства, выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, смерть или признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим, признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Закон о местном самоуправлении предусматривает еще один орган местного самоуправления - местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган).

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления создаются для оперативного управления определенными сферами хозяйственной, социально-культурной и правоохранительной деятельности или для осуществления координационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношении органов, предприятий, учреждений, организаций и лиц, им не подчиненных.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

В соответствии с новым федеральным законом главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса. Условия контракта, порядок проведения конкурса для главы местной администрации, общее число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования [1, с. 13-18].

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Глава местной администрации назначает своих заместителей либо самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного органа местного самоуправления. Вопрос этот решается в уставе муниципального образования. Заместители главы администрации выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленным руководителем администрации либо по его представлению представительным органом. В случае отсутствия руководителя администрации или невозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия осуществляет первый заместитель.

В структуру местной администрации могут входить департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления.

Количество создаваемых структурных подразделений в местной администрации, их функции зависят от уровня муниципального образования, особенностей его экономики, численности жителей и других обстоятельств [9, с. 132-135].

В районах и крупных городах действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, культуры, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальной собственностью, охраны природы, земельных ресурсов и землеустройства и т.д.

В небольших муниципальных образованиях структурные подразделения местных администраций не образуются. Все функции исполнительно-распорядительного органа осуществляют руководитель местной администрации и его заместители с работниками аппарата.

Согласно Закону, помимо представительного органа муниципального образования, главы муниципального образуются, местной администрации и ее главы на муниципальном уровне создаются контрольный орган, избирательная комиссия и иные органы муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) создается в целях контроля над исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки проекта бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок контрольного органа муниципального образования подлежат опубликованию.

Закон предусматривает два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. Способ и порядок формирования контрольного органа определяются в уставе муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.

Кроме названных органов, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссии, которые принимают решения коллегиально. Например, комиссия по делам несовершеннолетних, административная комиссия, комиссия по улучшению положения женщин, семьи и детей, комиссия по рациональному использованию нежилых помещений на территории муниципального образования и иные комиссии [7, 8].

От них следует отличать органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах местных администраций. Это коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администраций, согласно уставу, вправе созывать совет директоров предприятий для рассмотрения и обсуждения вопросов социально-экономического развития муниципального образования.

Список литературы

[1] Галушкин А.А., Грудцына Л.Ю. Проблемы правового обеспечения адвокатской деятельности // Право и управление. XXI век. 2014. N 3 (32).

[2] Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. К вопросу о признании прав человека комплексной отраслью российского права // Государство и право. 2009. N 1.

[3] Грудцына Л.Ю. Направления и результаты сотрудничества государства и профессиональных юридических сообществ // Образование и право. 2011. N 3.

[4] Грудцына Л.Ю. Развитие личной свободы индивида как основа формирования гражданского общества // Право и жизнь. 2011. N 151 (1).

[5] Лагуткин А.В., Грудцына Л.Ю. Гражданское общество в современной России: проблемы роста // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2013. N 2, 3 (121, 122).

[6] Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ. М., 1994.

[7] Широков А. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. N 2.

[8] Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. N 5.

[9] Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М., 2004.

[10] Юркова С. Сменяемость и преемственность при формировании органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. N 2.