Пояснительная записка к проекту федерального закона N 232135-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части развития концессионных отношений и тарифного регулирования в коммунальном комплексе) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 232135-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования данного законопроекта, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся.

Основная идея законопроекта заключается в упрощении процедуры заключения концессионных соглашений в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.

Законопроект преследует следующие цели:

- обеспечение возможности заключения концессионного соглашения, на сложные объекты, в состав которых входит как движимое, так и недвижимое имущество, в частности, системы коммунальной инфраструктуры, закрепленные за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления;

- уточнение прав и обязанностей сторон при заключении концессионного соглашения, а также при его пересмотре или прекращении действия;

- обеспечение согласованности положений законодательства о концессионных соглашениях и законодательства о регулировании тарифов.

Законопроектом предлагается внести следующие изменения в законодательство о концессионных соглашениях:

1) обеспечение возможности заключения концессионного соглашения, на сложные объекты, в состав которых входит как движимое, так и недвижимое имущество, в частности, системы коммунальной инфраструктуры;

2) уточнение определения реконструкции объекта концессионного соглашения;

3) установление порядка передачи концессионеру имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления;

4) обеспечение возможности заключения концессионного соглашения с несколькими концедентами;

5) уточнение порядка перемены лиц по концессионному соглашению;

6) расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (обеспечение возможности передачи в залог прав по концессионному соглашению);

7) установление обязанностей концедента при заключении концессионных соглашений и ответственность за их нарушение;

8) уточнение условий заключения концессионного соглашения в части срока передачи объекта концессионного соглашения концессионеру, порядка возмещения расходов при досрочном прекращении концессионного соглашения, а также обеспечение возможности включения в условия концессионного соглашения параметров расчета цен (тарифов) в регулируемых видах деятельности; 

9) обеспечение возможности передачи концессионеру в аренду земельного участка, на котором располагается или будет располагаться объект концессионного соглашения, а также установления публичного сервитута в отношении земельных участков, необходимых для создания (реконструкции) объектов концессионного соглашения;

10) установления особенностей изменения и прекращения концессионного соглашения в регулируемых видах деятельности;

11) установление перечня существенных нарушений условий концессионного соглашения концедентом;

12) уточнение порядка расчета размера компенсации концессионеру его расходов при досрочном прекращении концессионного соглашения, а также сроков возмещения концессионеру его расходов;

13) уточнение содержания конкурсной документации и критериев конкурса, с учетом изменений законодательства о концессионных соглашениях;

14) обеспечение возможности трансформации договоров долгосрочной аренды в концессионные соглашения;

15) установление особенностей предоставления государственных и муниципальных гарантий при реализации концессионного соглашения, связанных с его спецификой.

Законопроектом предлагается внести следующие изменения в законодательство о регулировании тарифов:

1) обеспечить возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с применением метода доходности инвестированного капитала;

2) упразднить надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса при регулировании тарифов с применением метода доходности на инвестированный капитал;

3) установить порядок регулирования тарифов при заключении концессионного соглашения;

4) установить порядок учета инвестированного капитала;

5) определить порядок формирования нормы доходности на инвестированный капитал;

6) установить порядок пересмотра долгосрочных тарифов и порядок пересмотра инвестиционных программ, учитываемых при расчете тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса, при осуществлении регулируемой деятельности на основании концессионного соглашения.

Законопроектом предлагается внести следующие изменения в законодательство о государственных и муниципальных унитарных предприятиях:

1) установить порядок прекращения права хозяйственного ведения (оперативного управления) имуществом в случае передачи такого имущества концессионеру по концессионному соглашению;

2) закрепить возможность для государственных или муниципальных предприятий с согласия собственника выступать на стороне концедента в целях передачи концессионеру объекта концессионного соглашения и иного передаваемого концессионеру по концессионному соглашению имущества.

Законопроектом предлагается внести следующие изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации:

1) дополнить перечень безвозмездных поступлений бюджетов поступлениями в виде имущества, полученного концедентом при реализации концессионных соглашений.

Предметом правового регулирования законопроекта являются правовые отношения, возникающие в сфере деятельности организаций коммунального комплекса и отношения, возникающие в результате заключения, исполнения и прекращения действия концессионного соглашения.

Действие законопроекта распространяется на физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по концессионному соглашению, организации коммунального комплекса, а также на органы государственной власти и местного самоуправления, владеющие на правах собственности имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, и (или) осуществляющие полномочия по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства.

Законопроект разрабатывается с целью внесения изменений в действующее законодательство о концессионных соглашениях, законодательство о регулировании тарифов и бюджетное законодательство.

В соответствии с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511, предлагаемый законопроект относится к разделам 030.000.000 - Гражданское право, 050.040.090 - Тарифы и льготы по оплате коммунальных услуг.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам, в частности, относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, полигоны по захоронению твердых бытовых отходов и другие системы коммунальной инфраструктуры.

Концессионные соглашения являются одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства, в особенности, при реализации инвестиционных проектов с длительными сроками окупаемости, характерных для жилищно-коммунального сектора. Несмотря на это в сфере деятельности организаций коммунального комплекса более распространены договоры аренды, в том числе, долгосрочной, устанавливающие менее прозрачную и сбалансированную систему отношений частных операторов и органов местного самоуправления.

Серьезным препятствием для заключения концессионных соглашений, в частности, в коммунальном хозяйстве является неурегулированность вопроса передачи в концессию сложного имущественного комплекса. В коммунальном хозяйстве заключение концессионных соглашений на отдельные объекты нецелесообразно, так как это приводит к нарушению целостности системы коммунальной инфраструктуры, усложняет договорные отношения и процесс регулирования цен (тарифов).

Большинство организаций коммунального комплекса является унитарными предприятиями. Передача в концессию имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, запрещена действующим законодательством. Работу по регистрации прав собственности, владения и пользования на указанное имущество наиболее эффективно могут выполнить частные операторы, привлекаемые для управления инфраструктурой. Для оптимизации и ускорения процесса перехода имущества от унитарных предприятий в управление частным операторам в законодательство вносятся поправки, позволяющие заключать концессионные соглашения, объектом которых является имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, с последующей его перерегистрацией в течение установленного срока.

Законопроектом вносятся изменения в законодательство, позволяющие заключать концессионные соглашения с множественными концедентами. Такая необходимость возникает, например, в случае если система коммунальной инфраструктуры находится на территории нескольких муниципальных образований (например, система водоснабжения, обслуживающая город и прилегающие районы) или нескольких субъектов Российской Федерации.

Действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.

Законопроектом устанавливается обязанность концедента передавать концессионеру имущество в состоянии, соответствующем условиям концессионного соглашения, осуществлять расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением, а также при наличии соответствующих полномочий устанавливать цены (тарифы) в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) и условиями концессионного соглашения.

Нарушение указанных обязательств, а также нарушение сроков передачи имущества концессионеру являются существенными условиями нарушения концессионного соглашения, которое в этих случаях может быть расторгнуто или изменено по вине концедента.

При досрочном расторжении концессионного соглашения законопроектом устанавливается срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества. Данная мера позволяет концессионеру производить необходимые расходы в рамках бюджетного процесса. Если иное не предусмотрено соглашением сторон, указанные срок составляет один год, если соглашение расторгнуто по вине концессионера и три года при вине концедента.

Также, для повышения привлекательности концессионных соглашений, упрощается процедура перемены лиц по концессионному соглашению, допускается расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (передача в залог прав по концессионному соглашению) и упрощается процедура передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута. При передаче в залог прав по концессионному соглашению, осуществляемой по согласованию с концедентом, залогодержатель получает возможность заменить лицо по концессионному соглашению в случае неисполнения концессионером обязательств по договорам, обеспечением исполнения обязательств по которым является залог прав по концессионному соглашению (замена лица происходит по результатам конкурсного отбора, обязательным условием которого является обязательство победителя конкурса исполнять обязательства концессионера по договорам с кредиторами, обеспечением исполнения обязательств по которым является право концессионера по концессионному соглашению). Упрощение процедуры передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута обеспечивает возможность своевременного исполнения концессионером обязательств по строительству (реконструкции) объектов, предусмотренных концессионным соглашением.

В конкурсную документацию и условия концессионного соглашения вносятся дополнительные положения, касающиеся установления срока передачи концессионеру объекта концессионного соглашения, параметров регулирования тарифов, по согласованию с регулирующими органами, а также порядок возмещения расходов сторон в случае досрочного прекращения концессионного соглашения.

Законопроектом устанавливаются особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий, связанные с его спецификой. В связи с тем, что гарантом по договору о предоставлении гарантии и концедентом по концессионному соглашению является одно и то же лицо, законопроектом устанавливаются следующие особенности:

- солидарная ответственность концедента по обеспеченному им обязательству концессионера;

- отсутствие права требования концедента к концессионеру о возмещении сумм, уплаченных концедентом по государственной или муниципальной гарантии при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера;

- объект концессионного соглашения (недвижимое имущество), создаваемое концессионером при реализации концессионных соглашений может являться обеспечением по предоставляемым концедентом государственным и муниципальным гарантиям.

Законопроектом учтены следующие особенности, возникающие в случае, если при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионер предоставляет потребителям товары, работы, услуги по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом регулируемых надбавок к ценам (тарифам) (далее - регулируемая вид деятельности):

- выручка, получаемая концессионером в результате деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, устанавливается регулирующими органами, во многих случаях непосредственно концедентами;

- инвестиционные программы регулируемых организаций утверждаются, как правило, на период регулирования тарифов, но не более чем на 5 лет;

- инвестиционная деятельность осуществляется в течение всего срока концессионного соглашения, в результате чего на момент окончания срока действия концессионного соглашения у концедента будут существовать обязательства по возмещению стоимости строительства (реконструкции) объекта концессионного соглашения;

- инвестиционные программы и тарифы регулируемых организаций регулярно корректируются с учетом изменения экономической ситуации, что приводит к необходимости корректировки концессионных соглашений;

- зачастую на момент заключения концессионного соглашения отсутствует достоверная информация о составе имущества и его состоянии.

Изменения, вносимые в законодательство, уточняют порядок формирования цен (тарифов) при заключении концессионного соглашения, порядок формирования инвестиционных обязательств в течение всего срока действия концессионного соглашения и порядок пересмотра концессионных соглашений в регулируемых видах деятельности.

В целях развития конкуренции за право управления имуществом в регулируемых видах деятельности ограничивается срок действия концессионного соглашения.

Также законопроект уточняет порядок трансформации в концессионные соглашения договоров аренды, заключенных на долгосрочный период и предполагающих инвестиционные обязательства. Эта мера позволит перейти к более прозрачной и сбалансированной системе отношений в сферах, где в настоящее время частные операторы работают на основании договоров аренды.

Законопроектом вносятся изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Законопроектом устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом, по согласованию с регулирующими органами, в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.

Законопроектом устанавливается возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала. Этот метод регулирования обеспечивает установление тарифов на долгосрочный период (3 - 5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода регулирования тарифов является обязательным для регулирующего органа.

Законопроектом вносятся изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части дополнения перечня безвозмездных поступлений бюджетов поступлениями в виде имущества, полученного концедентом при реализации концессионных соглашений.

Также, из объема внутреннего долга Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципалитета исключаются обязательства по государственным и муниципальным гарантиям, используемым для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера при реализации концессионных соглашений. Перечень некоммерческих рисков и порядок предоставления гарантий будет установлен Правительством Российской Федерации.

Изменения обусловлены спецификой концессионных соглашений. Кроме того, в настоящее время в Бюджетном кодексе Российской Федерации существует положение (ст. 98, 99 и 100), согласно которому в размер государственного и муниципального долга включаются выданные гарантии в полном объеме. В существующих условиях выдача гарантии по концессионному соглашению в размере контракта (концессионного соглашения) означала бы сужение возможности субъекта Российской Федерации или муниципального образования привлекать заемные ресурсы в связи с ограничениями по объему долга, установленными ст. 106, 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. Социально-экономические, политические и юридические последствия будущего закона.

Законопроект призван упростить заключения концессионных соглашений, в том числе, соглашений, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также обеспечить баланс интересов концессионера и концедента. Указанные изменения будут способствовать привлечению частных инвестиций и благоприятно скажутся на темпах экономического роста и качестве реализуемых товаров и оказываемых услуг в деятельности, осуществляемой с применением концессионных соглашений.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства.