Экологический аудит как инструмент общественного экологического контроля (Л.В. Чхутиашвили, журнал "Аудитор", N 12, декабрь 2015 г.)

Экологический аудит как инструмент общественного экологического контроля

Л.В. Чхутиашвили,

канд. экон. наук, доцент кафедры философских

и социально-экономических дисциплин

Университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Аудитор", N 12, декабрь 2015 г., с. 18-21.

Статья посвящена проблемам и перспективам развития общественного экологического контроля в Российской Федерации и экологическому аудиту как инструменту общественного экологического контроля.

Преобладающая ресурсная ориентация экономики Российской Федерации и возрастающий дефицит природных ресурсов на мировом рынке делают экологический контроль одним из непременных условий устойчивого развития нашей страны, повышения уровня и качества жизни ее населения.

Охрана окружающей среды, рациональное природопользование и обеспечение экологической безопасности являются задачей не только государства. Это также обязанность каждого члена общества. Не случайно в ст. 58 Конституции Российской Федерации определено, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ч. 2 ст. 64) предусматривает следующие виды экологического контроля: государственный, производственный, общественный.

Сегодня государственный экологический контроль в Российской Федерации осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и их территориальные органы, Природоохранная прокуратура.

Общественным экологическим организациям отводится роль центров объединения граждан для решения экологических проблем страны, формирования общественного мнения, а также обучения профессиональных участников контрольных подразделений предприятий. В частности, к ним относятся: Greenpeace России, Всемирный фонд дикой природы (WWF), Всероссийское общество охраны природы (ВООП), Всероссийская общественная организация "Русское географическое общество", Российский экологический союз, Общероссийское общественное конструктивно-экологическое движение России "Кедр".

Государственный и общественный экологический контроль различаются: характером и объемом контрольных полномочий, кругом, уровнем и количеством подконтрольных объектов, формами и методами проведения контроля, его юридическими последствиями, что, в конечном счете, и обусловливает специфику каждого из них. Но решающую роль все же играют различия в характере и объеме полномочий по организации воздействия на подконтрольный объект.

Государственный экологический контроль осуществляется силами специально обученного и подобранного штата государственных инспекторов, что в значительной мере обеспечивает его высокое качество. Общественный экологический контроль осуществляется общественными организациями и гражданами в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушений экологического законодательства.

Выполнение указаний, рекомендаций, предложений и предписаний государственных экологических органов для подконтрольных субъектов является обязательным. Предложения общественного экологического контроля не обеспечены силой государственного принуждения и носят рекомендательный характер.

В необходимых случаях общественные организации и граждане, осуществляющие общественный экологический контроль, могут информировать о своих выводах, предложениях и рекомендациях органы государственной власти и местного самоуправления, которые обязаны их рассмотреть в порядке, установленном законодательством. Только после того, как органы государственной власти согласятся с ними, результаты общественного контроля приобретают юридическую силу и могут повлиять на деятельность подконтрольных субъектов.

М.И. Васильева к общественному экологическому контролю как сфере участия общественности в охране окружающей среды относит [1]:

1) обращения граждан и их объединений в органы государственной и муниципальной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, касающимися различных аспектов природоохранного управления, в том числе запросами о предоставлении экологической информации;

2) публичные обсуждения вопросов экологически безопасного функционирования действующих производственных и иных объектов, в том числе в средствах массовой информации, в форме проведения публичных акций;

3) формализованные способы общественного участия в принятии экологически значимых решений: референдумы; общественные слушания в процедуре оценки воздействия природопользователей на окружающую среду; публичные слушания по вопросам осуществления градостроительной деятельности (обсуждение проектов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории и в других случаях); участие граждан и их объединений в государственной экологической экспертизе; проведение общественной экологической экспертизы;

4) участие граждан и их объединений в работе консультативных, экспертных и наблюдательных структур при государственных органах;

5) природоохранную деятельность Общественной палаты Российской Федерации.

О.Л. Дубовик выделяет такие формы, общественного экологического контроля, как общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания, референдумы, общественная экологическая экспертиза, обращения в средства массовой информации, направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд [2].

Действующим законодательством не установлен порядок осуществления общественного экологического контроля, не определены права и обязанности общественных инспекторов, юридические последствия проверок. Граждане и общественные организации без разрешения не имеют права приходить на территорию предприятия, проверять состояние механизмов и агрегатов, знакомиться с документацией, составлять какие-либо акты и давать предписания.

Кроме того, общественный экологический контроль в нашей стране слабо развит в силу недостаточного уровня экологического сознания граждан, неготовности защищать свои экологические права, низкой организованности и отсутствия юридических знаний.

М.И. Васильева [3] отмечает, что общественный экологический контроль является наименее урегулированным и это не позволяет ответить на ряд вопросов, которые необходимы для его реализации на практике: каковы права общественных контролеров; как и чем ограничен общественный экологический контроль; каковы объекты общественного экологического контроля; каковы юридические последствия проверки, проведенной общественным инспектором.

Одним из важнейших инструментов общественного экологического контроля является экологический аудит как средство получения и оценки экологической информации об организации или ином объекте, выработки необходимых корректирующих мер и принятия решений на различных уровнях управления окружающей средой.

Экологический аудит - независимая, документарная проверка соответствия деятельности организации требованиям не только природоохранного законодательства, но и о безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Он основан на комплексном подходе, базирующемся на оценке соответствия деятельности аудируемой организации нормам, правилам, требованиям обеспечения, как техногенной безопасности окружающей среды, так и экологической безопасности аудируемой организации.

Экологический аудит находит применение в таких областях деятельности организаций, связанных с воздействием на окружающую среду, как решение проблемы учета экологического фактора при приватизации, размещение отходов производства и потребления, обеспечение безопасности производимых продуктов, борьба с профессиональными заболеваниями, контроль загрязнения природных сред и др. [5].

Таким образом, общественный экологический контроль можно назвать одним из проявлений экологической функции государства. Кроме того, он является составной частью механизма реализации эколого-правовых предписаний не только на уровне государства, но и юридических лиц и выражается в проверке соблюдения экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности [6].

На наш взгляд, для успешного функционирования органов государственного и общественного экологического контроля нужно организовать постоянный контакт и взаимодействие между собой государственного экологического надзора и экологического аудита.

Представляется целесообразным ввести новый вид экологического контроля - государственно-общественный экологический контроль, сочетающий в себе государственный экологический надзор, муниципальный контроль и экологический аудит как инструмент общественного экологического контроля.

Его характерными чертами должны стать:

1) передача субъектам экологического контроля отдельных государственно-управленческих полномочий (устанавливаемых в соответствии с нормативными правовыми актами) для их осуществления в интересах всего общества;

2) надведомственный характер экологического контроля, которому должны подлежать организации и иные объекты, которые загрязняют окружающую природную среду;

3) строгая регламентация процедур экологического контроля, нарушение которых будет означать признание результатов контроля недействительными;

4) обязательность решений органов государственно-общественного экологического контроля для подконтрольных субъектов, возможность применения к ним мер государственного принуждения;

5) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов, целевых внебюджетных фондов и иных не запрещенных законодательством источников.

Для того чтобы такой экологический контроль стал наиболее эффективным механизмом реализации законодательных норм в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, необходимо принять ряд мер законодательного и нормативного характера, а именно:

1) принять Федеральный закон "О государственно-общественном экологическом контроле", который будет включать в себя права, обязанности и ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов, общественных организаций и граждан;

2) восстановить в полном объеме государственную экологическую экспертизу как одну из составляющих общественного экологического контроля;

3) обеспечить доступ граждан и общественных организаций к данным мониторинга атмосферного воздуха, водных объектов, к данным статистики проведенных надзорными ведомствами проверок хозяйствующих субъектов и их результатам;

4) выработать четкие правовые механизмы для реализации гражданами и общественными организациями права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями; на участие в принятии экологически значимых решений; на судебную защиту их прав и содействие в осуществлении общественно полезной экологической деятельности;

5) наделить граждан и общественные организации полноценными полномочиями субъектов общественного экологического контроля и обязать государственные и муниципальные органы учитывать их мнение при реализации проектных решений и поощрять стремление через общественный экологический контроль защитить законными способами окружающую природу.

Особенно это важно сегодня, когда государственные органы и органы местного самоуправления заинтересованы в привлечении общественных объединений граждан к участию в выработке решений по проблемам обеспечения экологической безопасности; разработке совместных мер по предупреждению экологических и техногенных катастроф; осуществлению совместных мероприятий по защите экологических прав граждан.

Список литературы

1. Васильева М.И. Общественный экологический контроль как сфера взаимодействия гражданского общества и государства / Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы "круглого стола" 9 апреля 2008 г., Москва. М.: ИЗиСП; М.: ИД "Юриспруденция", 2008.

2. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2.

3. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 259.

4. Кадочников В., Кудрина И. Наша безопасность - в реальной экологии // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2003. N 5.

5. Чхутиашвили Л.В. Экологический аудит как оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности организации и соответствия ее требованиям природоохранного законодательства // Lex Russica. 2011. N 4. с. 707-728.

6. Чхутиашвили Л.В. Роль и место экологического аудита в системе государственного управления охраной окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. 2015. N 3. С. 24-26.