Ученье - все еще свет? Что ждет систему образования (Т.Ю. Антропова, журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2016 г.)

Ученье - все еще свет? Что ждет систему образования

Т.Ю. Антропова,

редактор журнала "Руководитель бюджетной организации"

Журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2016 г., с. 31-41.

Вопросам реализации государственной политики в сфере образования был посвящен "парламентский час" 380-го заседания Совета Федерации. Министр образования и науки Д.В. Ливанов рассказал об успехах, достигнутых в данной области, и обозначил перспективы развития. Однако доклад аудитора Счетной палаты А.А. Филипенко разбавил оптимизм Дмитрия Викторовича. А выступления многих участников "парламентского часа" подтвердили: "не все хорошо в Датском королевстве". Какие проблемы системы образования обсуждались, что планируется сделать в ближайшее время?

Цель политики в сфере образования - обеспечение всеобщей доступности и качества образовательных услуг. Основные направления политики определены майскими указами Президента РФ. На развитие отрасли направлены госпрограмма развития образования, принятые концепции национальной системы выявления и развития молодых талантов и развития допобразования, Стратегия развития воспитания в РФ*(1). В 2015 году утверждены федеральные целевые программы на ближайшие пять лет: программы развития образования и "Русский язык". С 2016 года начинается новая государственная программа патриотического воспитания граждан РФ, в рамках которой будут поддерживаться институты и структуры, занимающиеся патриотическим воспитанием, и создаваться новые механизмы, в том числе новые общественные организации.

Общие вопросы

С 2017 года запланировано внедрить профессиональный стандарт педагога, существенно изменить процедуру аттестации, а также снизить административную нагрузку, которая сегодня признана по результатам международного исследования чрезмерной. Открытыми остаются вопросы оптимизации системы образования.

Зарплаты и административная нагрузка

Министр отметил, что в течение последних лет школы не испытывают дефицита кадров (объем вакансий около 0,8%). Целевые показатели по заработной плате в большинстве регионов обеспечены. К концу 2014 года по сравнению с уровнем 2012 года заработная плата педагогов увеличилась на 51%, а за прошедший год - на 11%. Наиболее высоки темпы роста зарплаты у специалистов, работающих с сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, - почти 20%, у педагогов допобразования - 18%.

Но в ходе обсуждения доклада были высказаны сомнения в достоверности данных. Например, в Балтийской госакадемии, Калининградском техническом университете и среднем мореходном училище ставка преподавателя с высшим образованием, кандидата наук - 12,5 тыс. руб., без степени - 7 тыс. руб. Не субсидируются обеды, покупка формы, хотя учебные заведения технические - находятся в приоритете. Поясняя ситуацию, Д.В. Ливанов обратил внимание, что значения заработной платы определяются "дорожными картами". Зарплата преподавателей вузов должна составлять 143% от средней по региону, а в средних профорганизациях - 85% (в 2018 году - 100%). Если вуз не обеспечивает достижение целевых значений "дорожных карт", то он подлежит проверке на основании полученной информации.

По сообщению Д.В. Ливанова, целевые параметры повышения заработных плат были скорректированы в связи с особенностями социально-экономических условий. Запланированный уровень зарплаты учитывает возможности региональных бюджетов, но не допускает снижения достигнутых в 2014 году номинальных значений. Минобрнауки совместно с всероссийским профсоюзом работников образования сформирует рекомендации по развитию системы оплаты труда педагогических работников.

К сведению. Перспектива снижения административной нагрузки, о которой заявил министр в своем выступлении, подтверждена Письмом Минобрнауки от 28.10.2015 N 08-1786: для снижения административной нагрузки школьным учителям смягчат требования к рабочим программам учебных предметов. Минобрнауки обращает внимание, что, как показывает практика, при составлении своей рабочей программы педагоги копируют в полном объеме - до 600 страниц - примерную основную образовательную программу (примерную рабочую программу учебного предмета). Такой громоздкий документ не может быть эффективным инструментом для учителя, поскольку формально составлен для администрации образовательной организации.

Для снижения административной нагрузки педагогов Департамент государственной политики в сфере общего образования Минобрнауки подготовил изменения в ФГОС общего образования в части требований к рабочим программам учебных предметов. Авторские программы учебных предметов смогут рассматриваться как рабочие. В федеральный перечень учебников будут включаться учебники, имеющие методическое пособие, содержащее материалы по методике преподавания, изучения учебного предмета или воспитания, в том числе примерную рабочую программу. До вступления в силу изменений достигнута договоренность с Рособрнадзором о снижении требований к рабочим программам учебных предметов, применяемых в ходе контрольных мероприятий.

Руководителям организаций следует обратить внимание на Письмо Минобрнауки РФ от 15.10.2015 N 08-ПГ-МОН-37849, содержащее подробные разъяснения о режиме рабочего времени педагогов. Так, объем учебной работы с письменного согласия сотрудника может составлять менее или более нормы часов, установленной за ставку зарплаты, что пропорционально корректирует рабочее время и размер оплаты труда. В трудовой договор вносится фактически установленный объем учебной нагрузки (педагогической работы).

Оптимизация расходов

По мнению экспертов Счетной палаты, оптимизация системы образования путем различных сокращений начата без рекомендаций по выявлению неэффективных расходов, критериев отнесения организаций к неэффективным. Мероприятия были в основном сопряжены с ликвидацией и реорганизацией учреждений, что не позволило достичь поставленных задач в полной мере по доступности, качеству, сокращению затрат. К примеру, в 36 субъектах РФ вместо сокращения расходов на содержание отмечен их рост (в отдельных субъектах - в полтора раза). Ликвидация почти 600 образовательных организаций дала эффект менее 1% от фонда оплаты труда в целом по стране.

На 01.01.2015 остатки субсидий на выполнение госзаданий в учреждениях Минобрнауки составили более 19 млрд руб., по ряду организаций они не учитывались при формировании госзаданий на следующий год. Была обозначена и другая проблема - невыполнение госзаданий при полном освоении субсидий.

Дошкольное образование (ДО)

Д.В. Ливанов сообщил, что на 01.10.2015 показатель доступности ДО составил около 97% (в 31 регионе - почти 100%, в 9 - менее 90%). Федеральная поддержка этой программы в 2015 году завершается, но в 2016 году мероприятия в регионах-аутсайдерах продолжатся в рамках региональных программ. Планируется активно развивать негосударственный сектор, семейные детские сады. Поскольку ДО теперь регулируется государственным стандартом, детсады будут поэтапно переходить на работу по примерным программам.

Министр указал, что субъекты РФ должны проработать вопрос об обеспечении местами в садиках детей до трех лет (по данным Росстата в 2014 году в местах нуждались почти 2,5 млн детей). За год прирост составил 141 тыс.

Государство будет поддерживать развитие при образовательных организациях консультационных пунктов, которые обеспечивают сопровождение семей с маленькими детьми. Сегодня в регионах действует более 7 тыс. таких пунктов.

Школьное образование

На необходимость совершенствовать нормативно-правовое регулирование, на важность формирования четких критериев доступности и качества услуг образования обратил внимание аудитор Счетной палаты А.В. Филипенко.

Оценка качества образования

С 2011 года школы поэтапно переходят на работу по новым образовательным стандартам (ФГОС), где основное внимание уделено личностным результатам, формированию гражданской идентичности, воспитанию патриотизма. Для обеспечения единства образовательного пространства подготовлены уточнения в ФГОС, направленные на конкретизацию требований к результатам и содержанию образования. Разрабатываются примерные основные образовательные программы. Приняты документы, определяющие общие рамки предметного содержания школьных курсов - пока только по математике и отечественной истории. Во всех образовательных областях разрабатываются концепции преподавания школьных предметов. Например, уже создан проект концепции филологического образования. В следующем году уточнится базовое содержание общего образования.

Идет работа над совершенствованием процедуры оценки качества образования - итоговой аттестации после 9-го и 11-го классов. Из экзаменов исключена тестовая часть с выбором ответа. В перечень обязательных предметов для основного госэкзамена после 9-го класса добавляются экзамены по выбору. Планируется проведение всероссийских проверочных работ для выявления "болевых точек" в освоении школьных предметов.

График обучения

Министр отметил ключевую проблему общего образования в большинстве регионов - назревающий дефицит школьных мест, износ зданий. Остается высокой доля обучающихся во вторую смену. В 2016 году стартует программа *(2), нацеленная на поэтапный вывод старых зданий из эксплуатации, строительство новых зданий и переход на обучение в одну смену.

К сведению. К 2018 году планируется отменить третью смену обучения, к 2021 году - перевести 1-4-е и 10-11-е (12-е) классы на обучение в одну смену, начать создание новых мест для перевода школьников из зданий, имеющих высокую степень износа. К 2025 году все ученики должны быть переведены из зданий с износом 50% и выше в новые школы. К этому времени предполагается обеспечить обучение 5-9-х классов в одну смену. Финансирование программы предусмотрено из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) и внебюджетных источников.

Проблему целесообразности перехода на пятидневную учебную неделю министр образования прокомментировал так: не нужно ограничивать возможности регионов, муниципалитетов и отдельных школ в решении вопроса о продолжительности учебной недели, других вопросов организации школьной жизни. На федеральном уровне ограничено исходя из санитарных норм и правил общее количество учебных уроков в неделю. Но как распределять учебные часы по неделе, школы решают и будут решать самостоятельно.

Учебники и учебные материалы

Минобрнауки усовершенствовало порядок формирования федеральных перечней учебников, чтобы исключить попадание в них некачественных материалов. К учебнику теперь прилагается специальная книга для педагогов, а также он имеет электронную версию. В 2016 году в помощь учащимся и учителям будет запущен проект "Электронная школа", который позволит создать открытый ресурс с полным школьным курсом.

По поводу предложения создать единые учебники для всей России Д.В. Ливанов сообщил, что в рамках единых концепций преподавания школьных предметов будут разрабатываться новые учебные материалы, в том числе учебники. Например, по истории Российское историческое общество выбрало три линейки учебников, предварительно проведя работу по формированию единого стандарта преподавания истории. Однако представители Минобрнауки полагают, что унификация здесь стопроцентно не нужна, поскольку это ограничит учителей и учеников в возможности выбора.

Но участники "парламентского часа" обратили внимание министра, что на 2012 год был утвержден перечень в 1 872 учебника, в 2014 году - почти 3 тыс. учебников, что формирует не общее, а разобщенное образование - такое количество учебников не может обеспечить проведение единой государственной политики в области образования.

Участники совещания обозначили и другую проблему: по каждому предмету, в том числе по точным наукам, существует множество противоречащих друг другу учебников, а программа поступления в вузы одна. Чтобы привести знания школьников к нужному стандарту, учителя подрабатывают репетиторством, но не каждый родитель может себе позволить тратить дополнительные деньги за гарантированное бесплатное образование своего ребенка.

Затрагивая стоимость обучения, министр подчеркнул, что все учебники предоставляются бесплатно. А вот учебные материалы - тетради, контурные карты и т.д. - приобретаются родителями, если у региона нет средств на централизованную закупку. Однако если тетрадь продается в комплекте с учебником, она должна приобретаться за бюджетные деньги.

Дополнительное образование (ДпО)

По сообщению Д.В. Ливанова, показатель внутришкольного ДпО достиг уровня Советского Союза - около 60%. В целом в организациях ДпО (школах искусств, спортивных школах, центрах детского творчества и т.п.) занимаются около 65% детей от 5 до 18 лет. Растет популярность кружков, связанных с техникой и технологиями. Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко прокомментировала эти "оптимистичные" цифры: "Я предложила бы Минобрнауки выборочно проводить проверки отчетов, которые сдают регионы (думаю, что вы увидите много интересного), и завести такую практику, чтобы повысить ответственность субъектов федерации за те отчеты, которые они направляют в министерство, а вы потом их обобщаете и докладываете. Есть сомнения". Было обращено внимание на недопустимость избыточной коммерциализации внешкольной работы, на платные кружки и секции. Валентина Ивановна попросила направить в Совет Федерации информацию о соответствии реальности и статистики по итогам проверки нескольких выборочных регионов.

Отмечая роль ДпО в профориентации школьников, министр подчеркнул важность федеральной поддержки ДпО в ближайшие пять лет - улучшения материальной базы организаций, обновления содержания и технологий ДпО. Начиная со следующего учебного года планируется переход к нормативно-подушевому финансированию ДпО.

Профессиональное образование

Благодаря федеральной поддержке профобразования в 2015 году 40% выпускников школ продолжили обучение в колледжах и техникумах, а несколько лет назад этот показатель не превышал 30%. Растет престиж профобразования. В текущем году на мировом чемпионате по профессиональному мастерству WorldSkills в Бразилии российская команда завоевала шесть медалей. В 2019 году WorldSkills пройдет в Казани. В рамках подготовки к проведению чемпионата конкурсы, соревнования профессионального мастерства охватят все регионы.

В ближайшие пять лет будут созданы особые условия для подготовки кадров по 50 наиболее востребованным и перспективным профессиям*(3), продолжится развитие материальной базы техникумов и колледжей согласно федеральной целевой программе развития образования.

Высшее образование

Министр заострил внимание на том, что уже несколько лет целенаправленно сокращаются бюджетные места на направлениях "ажиотажного и не всегда оправданного спроса - экономических, гуманитарных" и увеличивается их число на инженерных, естественнонаучных и других программах, выпускники которых востребованы экономикой. Например, внедряется прикладной бакалавриат, когда в образовательной программе больше времени отводится практике, работе на конкретном рабочем месте. В 2014 году запущена программа "Новые кадры для оборонно-промышленного комплекса". Традиционной стала поддержка совместных проектов вузов и государственных научных учреждений или промышленных предприятий при реализации инновационных проектов. В контрольных цифрах на будущий год учтены пожелания 13 тыс. ведущих российских работодателей.

Минобрнауки поддержит региональные университеты, имеющие ключевое значение для развития субъектов РФ. По модели создания федеральных университетов в регионах планируется формирование опорных вузов, где будут собраны лучшие преподаватели, созданы условия для подготовки кадров для высокотехнологичных, наукоемких отраслей экономики и социальной сферы. Расширяется целевой набор студентов. Например, 70% студентов-медиков поступили в учебные заведения именно по этому набору.

На основании мониторинга деятельности вузов, который проводится с 2011 года, сформирована группа ведущих университетов. Их всего около 40. 21 из них участвует в Проекте 5-100, одна из основных задач которого - продвижение российских вузов в международных рейтингах. По результатам исследования газеты Times, три российских вуза (МГУ, Новосибирский университет и МИФИ) уже входят в сотню ведущих в области естественных наук. Проект рассчитан на период до 2020 года.

Был рассмотрен опыт профессионально-общественной аккредитации юридических вузов, которую проводит Ассоциация юристов России. Д.В. Ливанов высоко оценил инициативу Ассоциации, взявшей на себя функцию общественной оценки, аккредитации качества образовательных программ в области права. Рособрнадзору при проведении государственной оценки, государственной аккредитации и других процедур рекомендовано учитывать и, более того, опираться на мнение профессионального сообщества, прежде всего - на результаты профессионально-общественной аккредитации.

Сокращение совместителей

Д.В. Ливанову задали вопрос о новом "тренде" в образовании, негласно рекомендованном министерством, - сокращении совместителей в целях оптимизации расходов организации. Как правило, "избавляются" от экспертов-практиков, которые обучают студентов, делясь бесценным собственным опытом. Глава министерства обратил внимание, что госзадание вузам и в целом в системе высшего образования не сокращается и сокращаться не будет. Но сегодня выпуск из 11-х классов в два раза меньше, чем был в 2010 году. Студентов меньше, соответственно, необходимость сокращений преподавателей возникает объективно. Минобрнауки не призывает сокращать именно заместителей. "Привлечение преподавателей-практиков, людей с практическим опытом, людей, которые совмещают преподавание с конкретной работой, - всегда плюс к качеству образования", - сказал Д.В. Ливанов. В ответ член Комитета Совета Федерации по экономической политике А.В. Беляков попросил министра "снять розовые очки": "Я Вас уверяю, все совместители уволены по всей стране. Конкретные примеры - академия имени С.Г. Строганова, Новосибирский государственный университет, МГУ. Пожалуйста, поинтересуйтесь! Самые лучшие кадры - это те, кто работает в реальном секторе, те, кто работает на практике, а не чистые теоретики, и их приглашают во все вузы по всему миру, для того чтобы они читали лекции. А у нас, наоборот, их отстраняют от системы образования".

Арендные отношения

Участники "парламентского часа" обратили внимание министра на проблему аренды - ректорам необходимо обеспечить и медицинское обслуживание, и питание студентов, а здесь есть трудности, связанные с чрезмерной централизацией системы образования. Ответ министра показал, что ослабление требований и предоставление дополнительных полномочий не предусмотрены. Образовательные организации должны соблюдать требования законодательства, которое жестко регулирует ограничения, возникающие при сдаче бюджетниками в аренду имущества. Министерство в этом вопросе полностью следует букве закона и не может предоставить никаких послаблений.

Инклюзивное образование

В законодательство введено понятие "инклюзивное образование" - обеспечение равного доступа к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей*(4). С 01.09.2016 вступают в силу ФГОС начального общего образования для детей с ограниченными возможностями здоровья. Потребности детей учтены и в стандарте дошкольного образования. В новой редакции программы "Доступная среда", которая начнется в 2016 году, одно из ключевых мероприятий - поддержка коррекционных школ. В рамках реализации программы для инвалидов разработан портал информационной и методической поддержки инклюзивного высшего образования (www.wil.ru). Ресурс содержит актуальную информацию о наличии условий для получения этими лицами высшего образования. Для информационно-технологической поддержки дистанционного обучения создан портал www.umcvpo.ru*(5).

Участники "парламентского часа" отметили, что многие учреждения лишь частично формируют безбарьерную среду и занижают показатели, чтобы их проще было выполнить. Например, показатель по увеличению доли дошкольных образовательных учреждений, в которых создастся доступная среда к 2020 году, соблюден только до 20%, а общая доля увеличения общеобразовательных организаций - до 35% (в сфере спорта - до 66%).

* * *

По результатам "парламентского часа" Комитету по науке, образованию и культуре было дано протокольное поручение: представить ответ Минобрнауки на заключение Счетной палаты и на проблемы, поднятые участниками мероприятия.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 29.05.2015 N 996-р.

*(2) Программа "Содействие созданию в субъектах РФ (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2016-2025 годы, утв. Распоряжением Правительства РФ от 23.10.2015 N 2145-р.

*(3) Приказ Минтруда РФ от 02.11.2015 N 832 утверждает справочник востребованных на рынке труда, новых и перспективных профессий, а Приказ Минтруда РФ от 02.11.2015 N 831 - список 50 наиболее востребованных таких профессий.

*(4) Пункт 27 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

*(5) Подробности - в Письме Минобрнауки РФ от 03.11.2015 N АК-3226/05.