Процессуальные отношения между прокурором и следственным органом: поиск оптимальной модели (А.О. Бекетов, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 12, декабрь 2015 г.)

Процессуальные отношения между прокурором и следственным органом: поиск оптимальной модели

А.О. Бекетов,

преподаватель кафедры уголовного процесса,

Омская академия МВД России

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 12, декабрь 2015 г., с. 206-213.

Система и полномочия органов прокуратуры и предварительного следствия в России на протяжении всего ее существования неоднократно подвергались реформированию*(1). Менялись и взаимоотношения прокурора с органами расследования. На протяжении длительного периода времени в руках прокурора сосредотачивался обширный комплекс полномочий по надзору за расследованием, который нередко расширялся до полноценного руководства им. Менялись и представления ученых-процессуалистов, касающиеся построения оптимальной модели правоотношений между профессиональными участниками уголовного судопроизводства.

В период демократизации общественных отношений вектор развития уголовного судопроизводства был обозначен в Концепции судебной реформы 1991 г., в которой предлагалось процессуальное руководство расследованием передать полностью в руки прокурора, освободив начальника следственного отдела от любых процессуальных полномочий, более того, предлагалось разрешать разногласия между следователем и прокурором в суде*(2).

Однако в последующем уголовно-процессуальное законодательство восприняло не все предложения Концепции и до настоящего времени находится в поиске оптимальной модели процессуальных отношений между следователем и прокурором. Об этом свидетельствуют многочисленные изменения, внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации*(3) с момента его принятия и до настоящего времени, касающиеся рассматриваемых правоотношений.

Так, в соответствии с нормативным регулированием, действовавшим до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ*(4), прокурор являлся полноправным процессуальным руководителем следователя, имел обширный перечень прав, позволяющих полностью контролировать предварительное следствие. В то же время закон предусматривал право следователя обжаловать неограниченный круг действий и решений прокурора, а также его бездействие (ч. 3 ст. 38 УПК РФ). Более того, исполнение определенного круга решений и указаний в случае их обжалования приостанавливалось. Также законодателем был установлен единый порядок и сроки рассмотрения возражений следователя, который регламентировался ст. 124 УПК РФ.

В настоящее время данный правовой механизм утрачен. В соответствии с ч. 4 ст. 124 УПК РФ следователь вправе обжаловать действия (бездействие) и решения прокурора в случаях, предусмотренных данным Кодексом. При этом УПК РФ не охватывает все решения прокурора, которые на практике встречают возражения следователей или руководителей следственных органов*(5). В наибольшей степени это касается таких решений, как отмена постановления об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела. Данные полномочия появились у прокурора в связи с изменениями УПК РФ, внесенными Федеральным законом от 28.12.2010 N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия"*(6).

Однако изменения не коснулись правового статуса субъектов, ведущих уголовный процесс, в связи с чем право обжалования данных решений прокурора со стороны следователя и руководителя следственного органа предусмотрено не было. Является ли указанное решение законодателя целенаправленным, принятым с целью усиления роли прокурора в уголовном процессе, предполагающим невозможность обжалования данных решений или же имеет место недостаток юридической техники - остается неясным.

Сложившаяся ситуация породила различную правоприменительную практику, а также вызвала дискуссию на страницах юридической печати.

Так, ряд ученых, анализируя закон, приходят к выводу о возможности обжалования любых решений прокурора*(7). Их оппоненты, многие из которых являются действующими сотрудниками органов прокуратуры, предлагают признавать обращения следователя к вышестоящему прокурору с возражениями на действия, обжалование которых прямо не закреплено, нелегитимными*(8). По их мнению, закрепление в законе права прокурора отменять решения нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 1 ст. 37 УПК РФ) само по себе не влечет обязанности рассматривать обращения следователя.

Однако представляется необоснованной позиция авторов, считающих, что следователь не должен иметь право возражать прокурору. Основные их аргументы сводятся к тому, что прокурор осуществляет уголовное преследование от имени государства и в последующем должен будет поддерживать обвинение по данному уголовному делу в суде, в связи с чем должен иметь полный контроль над расследованием уголовного дела. В таком случае еще более неясной становится позиция отдельных работников органов прокуратуры, ратующих за усиление "надзорной требовательности" и вырабатывающих "устойчивую практику, по вынесению мотивированных постановлений о признании доказательств недопустимыми и исключении их из обвинительного заключения"*(9).

Практика обжалования решений прокурора должностными лицами следственных подразделений ОВД в различных регионах Российской Федерации*(10) также существенно различается, вплоть до принятия диаметрально противоположных решений.

В одних субъектах Российской Федерации вышестоящие прокуроры рассматривают возражения следователей на решения прокурора и принимают по ним решение по существу*(11), в других подобные обращения следователей к рассмотрению не принимаются, в качестве мотивировки указывается, что право на обжалование того или иного решения прокурора не закреплено в действующем уголовно-процессуальном законе*(12). Однако такие значительные различия в правоприменительной практике недопустимы, так как в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"*(13) целью деятельности прокуратуры является в том числе обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Таким образом, именно прокуратура должна обеспечивать единообразное толкование и применение действующих законов на всей территории Российской Федерации. Но исходя из приведенных примеров, на практике данное положение реализуется не всегда.

Следует подчеркнуть, что уголовное судопроизводство - это деятельность, осуществляемая в строгой процессуальной форме, и столь заметные пробелы в законодательстве являются недопустимыми. Отсутствие надлежащей процессуальной формы крайне негативно сказывается на организации взаимодействия между прокурором и следственным органом.

Системный анализ действующего нормативного регулирования позволяет сделать вывод о том, что возможность обращения следователя или руководителя следственного органа к вышестоящему прокурору по вопросу отмены им решений нижестоящего прокурора все же не ограничивается кругом только тех решений, обжалование которых прямо предусмотрено УПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры строятся на основании принципа подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим. Согласно ст. 7 УПК РФ постановления прокурора должны быть законными, обоснованными и мотивированными, а пункт 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ уполномочивает прокурора отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора. Статья 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" закрепляет, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

Из совокупности приведенных норм вытекает, что прокурор, надзирая за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, не только вправе, но и обязан проверять законность и обоснованность принятых нижестоящим прокурором решений. Поводом для такой проверки могут послужить и обращения должностных лиц органов предварительного следствия. Полагаем, что применение закона не должно сводиться к воле конкретного должностного лица.

Вместе с тем действующее нормативное регулирование не способно дать ответы на вопросы, касающиеся порядка рассмотрения жалоб следователя вышестоящим прокурором - закон устанавливает различные сроки и правовые последствия обращений применительно к конкретным ситуациям обжалования.

В российском уголовном судопроизводстве одержала верх идея разграничения функций надзора и руководства предварительным следствием*(14). Однако многие ученые констатируют, что, по сути, процессуальное положение прокурора фактически не изменилось.

Так, О.А. Малышева совершенно справедливо подчеркивает, что положение прокурора в настоящее время по важнейшим процессуальным вопросам не изменилось, а процессуальная самостоятельность следователя расширилась незначительно, в большей степени - при осуществлении вспомогательных процессуальных действий. Также она отмечает, что прокурорско-следственная практика не соответствует федеральному законодательству, что снижает качество как прокурорского надзора, так и процессуальной деятельности следователя, что в совокупности несет в себе угрозу ущемления прав и свобод граждан*(15). Соглашаясь с указанными суждениями, профессор Н.Н. Ковтун дополняет, что складывающиеся на практике закономерности не соответствуют как генеральной линии законодателя, направленной на повышение процессуальной самостоятельности следователя, так и сути изменений, реализованных в нормах УПК РФ, поскольку последние практически нивелированы организационными возможностями прокуратуры*(16).

С сожалением приходится отмечать, что ряд практических работников органов прокуратуры и руководителей следственных органов воспринимают обжалование их решений как "процессуальные пререкания" и "волокитную переписку"*(17). Следует подчеркнуть, что это не относится к отдельным случаям, вызванным субъективным фактором негативных взаимоотношений должностных лиц органов прокуратуры и Следственного комитета РФ и не носящих уголовно-процессуальный характер*(18).

В качестве специфичной особенности уголовно-процессуальных отношений В.П. Божьев выделял участие в каждом правоотношении представителя государственной власти: "Без властного начала в уголовно-процессуальных отношениях невозможно развитие уголовного судопроизводства, достижение стоящих перед ним задач. <...> Обычно в уголовно-процессуальном правоотношении участвует один носитель властных полномочий. <...> Существуют и такие правоотношения, в которых оба субъекта являются представителями власти. <...> Причем для этих отношений специфично, что выразителем властного начала является лишь один субъект - представитель власти"*(19).

Безусловно, вступая в процессуальные правоотношения, один из субъектов - представителей власти должен выражать властное начало, так как в противном случае возможен существенный дисбаланс, вызванный в том числе и непроцессуальными противоречиями. При этом все же необходимо помнить, что именно следователь сосредотачивает производство по уголовному делу в своих руках и несет персональную ответственность за полноту, объективность и качество расследования. В связи с чем законодатель позволяет в отдельных случаях возражать властным субъектам правоотношений.

Следует обратить внимание на сформировавшуюся роль руководителя следственного органа в рассматриваемых отношениях. В настоящее время закон не предусматривает прямых процессуальных отношений между следователем и прокурором. При необходимости обращения следователя к прокурору требуется согласие руководителя следственного органа, без которого указанное обращение не имеет юридической силы. Исключением не является и механизм обжалования решений прокурора, который также требует согласованной позиции следственного органа.

В научной литературе высказываются предложения отказаться от согласования и решений, и возражений следователя с руководителем следственного органа, с мотивировкой, что следователь является лицом процессуально самостоятельным, а согласование только притесняет данную самостоятельность*(20). Вместе с тем отдельные авторы в настоящее время констатируют становление процессуальной самостоятельности следственного органа*(21). Схожие суждения начали появляться с момента принятия УПК РФ 2001 года, так как следователь "более не именуется органом предварительного расследования, а называется просто должностным лицом. Это значит, что полномочия следователя ограничены в пользу органа предварительного расследования, которым может считаться в целом следственное подразделение (отдел), представляемое его начальником"*(22).

Согласимся, что в уголовно-процессуальном законе в настоящее время следует констатировать становление некоторой процессуальной автономии следственного органа во внешних отношениях при сохраняющейся ключевой роли следователя в предварительном расследовании преступлений и внутренних отношениях. Однако правоприменительная практика показывает, что отдельные положения закона нивелируются организационными возможностями прокуратуры*(23), что не способствует оптимизации отношений между профессиональными участниками уголовного судопроизводства.

По мнению А.М. Багмета, обеспечить действительную процессуальную самостоятельность следователя можно только при условии определения его в качестве самостоятельного органа государства, осуществляющего предварительное следствие по уголовным делам. Гарантией независимости данного органа может быть отнесение его к органам судебной власти*(24).

Данное предложение согласуется с описанной профессором Л.В. Головко французской моделью организации предварительного расследования*(25) и представляется нам наиболее предпочтительным.

Таким образом, в настоящее время как законодатель, так и ученые-процессуалисты находятся в поиске оптимальной модели правоотношений между прокурором и следственным органом. Современное отечественное уголовное судопроизводство развивается по пути уменьшения властного начала прокурора в предварительном следствии и усилении процессуальной самостоятельности следственного органа в его внешних взаимоотношениях. Однако прокурорско-следственная практика инертна и правоотношения между профессиональными участниками со стороны обвинения не всегда соответствуют законодательству, что снижает качество прокурорского надзора и процессуальной деятельности следователя. В рамках действующего правового регулирования прокурор и следственный орган должны выступать равноправными субъектами правоотношений, а в случае возникновения правовых споров не должно быть законодательных и иных препятствий для их разрешения вышестоящими органами. В связи с чем для оптимизации отношений необходимо закрепить единый механизм обжалования следователем решений прокурора. За основу может быть взят либо действующий механизм обжалования, предусмотренный ч. 4 ст. 221 УПК РФ, с соответствующей адаптацией к отдельным решениям, либо порядок, предусмотренный ст. 124 УПК РФ.

Библиография:

1. Багмет А.М. Место и роль принципа процессуальной самостоятельности следователя в уголовном процессе // Российская юстиция. - 2014. - N 5. - С. 20-22.

2. Беляк Л. Законность привлечения к уголовной ответственности // Законность. - 2008. - N 10. - С. 2-6.

3. Бекетов А.О. Пределы реализации принципа обжалования в досудебном производстве по уголовным делам // Казанская наука. - 2014. - N 9. - С. 162-168.

4. Доржиев Б.В., Горюнов В.В. Статус Следственного комитета и новые полномочия прокурора // Законность. - 2011. - N 11. - С. 14-18.

5. Жидких А.А., Статкус В.Ф. Органы предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации. История, современное состояние и перспективы: учеб. пособие. - М., 2000. - 103 с.

6. Ковтун Н.Н. К дискуссии об "утраченных" полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. - 2010. - N 5. - С. 29-34.

7. Коротков А. Г. Организационно-правовой опыт деятельности прокуратуры окружного суда в чрезвычайных условиях, 1904-1917 гг.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2007. - 28 с.

8. Малышева О.А. Процессуальное положение следователя в условиях современной правовой регламентации // Российский следователь. - 2009. - N 6. - С. 8-10.

9. Никифоров С. Исполнение требований прокурора // Законность. - 2009. - N 4. - С. 25-27.

10. Сопин В.П. Полномочия прокурора в стадии предварительного следствия // Законность. - 2011. - N 12. - С. 38-39.

11. Темираев К.О. Взаимодействие прокурора, руководителя следственного органа и следователя в России и Украине: некоторые аспекты истории и современности // Российский следователь. - 2014. - N 4. - С. 7-9.

12. Цветков Ю.А. Процессуальная самостоятельность следователя в современной парадигме досудебного производства // Российский следователь. 2014. - N 14. - С. 52-56.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее историю развития системы и полномочий органов прокуратуры см.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: учеб. для юрид. вузов. М., 2000. 512 с.; Деришев Ю.В. Прокуратура Российской Федерации: учеб. пособие. Омск, 2003. 83 с.; Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: учеб. пособие. М., 2011.295 с.; Бушковская Е.Н. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 176 с. Подробнее историю развития системы и полномочий органов предварительного следствия см.: Деришев Ю.В., Харитонов А.Н. Органы предварительного следствия: история становления, система, структура, функция контроля преступности, направления реформирования: учеб. пособие. Волгоград, 1997. 40 с.; Жидких А.А., Статкус В.Ф. Органы предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации. История, современное состояние и перспективы: учеб. пособие. М., 2000. 103 с.; Чаплыгина В.Н. Становление и тенденции развития органов предварительного следствия системы МВД России (Функционально-структурный подход): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 254 с.; Кожевников О.А. История прокурорского надзора за законностью расследования преступлений (1722-1917 гг.): учеб. пособие. Екатеринбург, 2004. 44 с.

*(2) Считаем, что разрешение спора между следователем, руководителем следственного органа и прокурором выходит за рамки предмета обжалования в суд в порядке ст. 125 УПК РФ. Подробнее см.: Бекетов А.О. Пределы реализации принципа обжалования в досудебном производстве по уголовным делам // Казанская наука. 2014. N 9. С. 162-168.

*(3) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) // Российская газета. 2001. 22 декабря.

*(4) Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 2007. 8 июня.

*(5) УПК РФ прямо предусматривает возможность обжалования лишь трех решений прокурора: об отмене постановления о возбуждении уголовного дела (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ); о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения (п. 5 ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 221 УПК РФ); об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве (ч. 2 ст. 317.2 УПК РФ).

*(6) Российская газета. 2010. 30 декабря.

*(7) См., например: Томин В.Т., Поляков М.П., Александров А.С., Королев Г.Н. Комментарий последних изменений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 16; Никифоров С. Исполнение требований прокурора // Законность. 2009. N 4. С. 25-27.

*(8) См., например: Доржиев Б.В., Горюнов В.В. Статус Следственного комитета и новые полномочия прокурора // Законность. 2011. N 11. С. 14-18; Сопин В.П. Полномочия прокурора в стадии предварительного следствия // Законность. 2011. N 12. С. 38-39.

*(9) Беляк Л. Законность привлечения к уголовной ответственности // Законность. 2008. N 10. С. 2-6.

*(10) Автором изучалась практика обжалования решений прокурора должностными лицами следственных подразделений ОВД, сложившаяся в Республиках Алтай, Мордовия, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Омской области, а также на территории, обслуживаемой Управлением на транспорте МВД России по Уральскому федеральному округу.

*(11) Материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 61032; материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 60955; материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 60505; материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 50060; материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 60743; материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 60866; материалы контрольного производства СУ МВД по Республике Алтай по уголовному делу N 61355.

*(12) Материалы контрольного производства СУ УМВД России по Еврейской автономной области по уголовному делу N 742836; производство СО ОМВД России по Облученскому району Еврейской автономной области по материалам проверки КУСП N 416.

*(13) Федеральный закон от 17 января 1992 N 2202-1 (в ред. от 13.07.2015) "О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 18 февраля.

*(14) Темираев К.О. Взаимодействие прокурора, руководителя следственного органа и следователя в России и Украине: некоторые аспекты истории и современности // Российский следователь. 2014. N 4. С. 7-9.

*(15) Малышева О.А. Процессуальное положение следователя в условиях современной правовой регламентации // Российский следователь. 2009. N 6. С. 8-10.

*(16) Ковтун Н.Н. К дискуссии об "утраченных" полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. N 5. С. 29-34.

*(17) См., например: Беляк Л. Законность привлечения к уголовной ответственности // Законность. 2008. N 10. С. 2-6.

*(18) Колоколов Н.А. Когда прокурорский надзор в тягость // ЭЖ-Юрист. 2015. N 17; Колоколов Н.А. Как один суд прокурора защитил // ЭЖ-Юрист. 2014. N 48.

*(19) Божьев В.П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М., 1975. С. 153.

*(20) См., например: Спирин А.В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования: дис. ... канд. юрид наук. Екатеринбург, 2014. С. 68.

*(21) Багмет А.М. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя // Российская юстиция. 2013. N 9. С. 54-56; Он же. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 57-60; Он же. Место и роль принципа процессуальной самостоятельности следователя в уголовном процессе // Российская юстиция. 2014. N 5. С. 20-22; Цветков Ю.А. Процессуальная самостоятельность следователя в современной парадигме досудебного производства // Российский следователь. 2014. N 14. С. 52-56.

*(22) Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. А.В. Смирнова. СПб., 2003. С. 131.

*(23) См. подробнее: Ковтун Н.Н. К дискуссии об "утраченных" полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. N 5. С. 29-34.

*(24) Багмет А.М. Следователь - судья на досудебной стадии // Российский следователь. 2014. N 14. С. 8-9.

*(25) Головко Л.В. Архетипы досудебного производства, возможные перспективы развития отечественного предварительного следствия // Уголовное судопроизводство. 2014. N 2. С. 9-16.