Бесплатная юридическая помощь: история, мифы и реальность (И.С. Яртых, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 12, декабрь 2015 г.)

Бесплатная юридическая помощь: история, мифы и реальность

И.С. Яртых,

доктор юридических наук,

профессор кафедры адвокатуры и нотариата

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

вице-президент Федерального союза адвокатов России

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 12, декабрь 2015 г., с. 81-86.

В современной правовой системе Российской Федерации существует юридический феномен, называемый "бесплатная юридическая помощь". Собственно, данный феномен, известный отчасти как принцип pro bono (от лат. pro bono publico - ради общественного блага), не является чем-то особенным, уникальным: все правовые системы, вышедшие из римского права, в той или иной форме реализуют его. Однако в России, в силу особенностей исторического развития, этот принцип стал не просто юридической нормой, облеченной в закон, но и политическим знаменем, всякий раз поднимаемым над обществом, когда это становилось кому-нибудь выгодно. Этот достаточно специфический юридический принцип каждый раз, когда к нему обращаются, порождает множество конфликтов и противоречий, требующих научного осмысления и тщательной юридической проработки.

Так происходит и в современный исторический период, когда pro bono от благородного правового принципа проделал путь к универсальному политическому лозунгу и завершил его юридическим оформлением в виде федерального закона.

Обратимся к истории вопроса. До судебной реформы Александра II правовое поле России представляло собой лоскутное одеяло, состоящее из множества правил, норм и обычаев, регулировавших отдельные сферы общественной жизни и не объединенных единой системой правовых идей. При этом государство не обременяло себя заботой о правовом просвещении масс или тем более об оказании им помощи в этом вопросе. Судебная реформа, в основе которой была продекларирована идея верховенства закона как доминирующего социального постулата, породила множество социальных последствий, одно из которых - появление юридических прав и обязанностей как у самого государства, так и у его подданных. Введение новой системы судоустройства требовало не только квалифицированных судебных кадров, но и активной просветительской правовой работы среди подданных, ради блага которых, собственно, и устраивались новые институты. Новая правовая система не могла существовать без системы сдержек и противовесов, обеспечивающих ее устойчивое, сбалансированное функционирование.

Судебная реформа конца XIX века привнесла в российское право множество новелл, одной из которых является так называемая бесплатная юридическая помощь.

Если отвлечься от российской истории и заглянуть в глубину веков и в историю других государств, то увидим, что там, где возникал независимый суд с состязательным правосудием, появлялась и система оказания бесплатной юридической помощи некоторым категориям граждан.

Как появилась в российском праве "бесплатная юридическая помощь"?

Обратимся к Учреждению судебных установлений от 20 ноября 1864 года. Согласно пунктам 4 и 5 статьи 367 отделения второго ("Права и обязанности совета присяжных поверенных") раздела второго ("О совете присяжных поверенных") Учреждения судебных установлений, к обязанностям и правам совета присяжных поверенных относятся: назначение поверенных по очереди для безвозмездного хождения по делам лиц, пользующихся на суде правом бедности, и назначение по очереди поверенных для ходатайства по делам лиц, обратившихся в совет с просьбой о назначении им таковых (статья 392). Пунктом 7 этой же статьи совет присяжных поверенных наделяется правом и обязанностью распределять между присяжными поверенными процентный сбор, установленный статьей 398.

И далее: согласно статье 390 раздела II, отделения третьего ("О правах, обязанностях и ответственности присяжных поверенных") присяжные поверенные проводят гражданские дела, в том числе по назначению совета присяжных поверенных (статья 367, пункты 4 и 5) или по назначению председателя суда*(1).

Согласно статье 393, в уголовных делах присяжные поверенные принимают на себя защиту подсудимых или по соглашению с ними, или по назначению председателя судебного места.

В соответствии со статьей 397 по делам лиц, пользующихся на суде правом бедности, в соответствии с пунктом 1 статьи 396 за работу присяжного поверенного, который был назначен советом для хождения по делу со стороны бедного лица, выплачивалось вознаграждение исходя из размера таксы, устанавливаемой министром юстиции. Источником денежных средств для таких выплат в соответствии со статьей 398 служила общая по всей России сумма на вознаграждение присяжных поверенных, назначенных председателями судебных мест или советами присяжных поверенных, которая формировалась из 10% сбора с присяжных поверенных.

Как видно из анализа Судебных установлений от 20 ноября 1864 года, в совокупности норм, изложенных в них, речь о "бесплатной юридической помощи" в них не идет. Юридическая помощь оказывалась исключительно присяжными поверенными по назначению суда или совета и оплачивалась из общей суммы, формировавшейся для этих целей Министерством юстиции. Правда, следует отметить парадокс: сумма для компенсации затрат присяжным поверенным формировалась за счет вычетов из их же вознаграждений по другим делам. Таким образом, государство, установив государственную гарантию, материальное бремя и ответственность за ее исполнение возложило на самих же адвокатов. С учетом того, что все институты были новыми и неизвестными, нарождавшаяся адвокатура приняла это как должное и даже возвела такое положение дел в ранг благородного сословного принципа.

Вместе с тем необходимо заметить, и на это мы будем неоднократно обращать внимание ниже, что юридическая помощь, оказывавшаяся присяжными поверенными по назначению в особых случаях, была "бесплатной" для лица, обратившегося за ней и получившего удовлетворение, для адвоката же она была оплачиваемой. В контексте исследуемого вопроса следует отметить, что для вступления в дело по назначению адвокату выдавался ордер, т.е. специальный распорядительный документ, на основании которого адвокат приступал к исполнению назначения.

В таких условиях, как у обывателя, так и среди присяжных поверенных, родился юридический вульгаризм о том, что помощь, оказываемая адвокатами по назначению, де-факто является бесплатной.

Принципиально эта ситуация изменилась после 1917 года. 24 ноября 1917 года Декретом N 1 "О суде" Совет народных комиссаров РСФСР упразднил все судебные органы Российской империи до установления нового порядка судопроизводства.

В развитие и дополнение этого Декрета о суде Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов постановил Декрет N 2, которым учредил новую систему отправления правосудия. В соответствии со статьей 23 Декрета N 2, судебное следствие должно было происходить при участии обвинения и защиты. Статьей 24 устанавливалось, что при Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов создавались коллегии лиц, посвящающих себя правозаступничеству - в форме как общественного обвинения, так и общественной защиты. Согласно статье 25, в коллегии вступали лица, избираемые Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, и только эти лица имели право выступать в судах за плату. Согласно статье 27, если обвиняемый не воспользовался своим правом приглашения защитников, суд по его просьб предоставлял ему помощь из коллегии правозаступников.

Как видим, правозаступники оказывали юридическую помощь за вознаграждение и ни о какой "бесплатной юридической помощи" речи не шло.

Декрет N 2 возродил и систему назначения правозаступников. Однако и в Декрете N 2 ни слова не сказано о "бесплатной юридической помощи". Правды ради следует отметить, что в те сложные времена при назначении правозаступника судом суд, как правило, исходя из революционной целесообразности, не утруждал себя вопросом оплаты оказанной юридической помощи по назначению, а так как среди правозаступников оказалось много бывших присяжных поверенных, то они не считали необходимым поднимать вопрос оплаты по назначению. При таких обстоятельствах хождение по назначению стало фактически бесплатным.

Большевики, придя к власти и упразднив сословие присяжных поверенных, через некоторое время тем не менее возродили институт профессиональной правозащиты, более того, сохранили его в значительной степени с теми основными правилами и нормами, которые содержались в судебных уставах дореволюционной России.

В развитие судебной системы уже 5 июля 1922 года Наркомюст РСФСР утвердил Положение "О коллегии защитников"*(2), согласно подпункта "в" пункта 12 которого к предмету ведения президиума коллегии было отнесено "установление порядка назначения бесплатной защиты и защиты по таксе (п. "а" и "б" ст. 48 Положения о нарсуде)". Вот где впервые встречается термин "бесплатная защита". Однако и в этом случае пунктом 19 Положения предусматривалось, что "вознаграждение за ведение дела определяется по общему правилу по взаимному соглашению заинтересованного лица и члена коллегии защитников. Лица, пользующиеся правом уплачивать вознаграждение по таксе, производят эту оплату согласно правилам, устанавливаемым приложением N 1 к настоящему Положению. По делам бесплатной защиты необходимые расходы по делу (проезды, снятие копий и т.п.) производятся за счет фонда коллегии защитников постановлениями президиума коллегии согласно представляемым счетам"*(3).

Интересным представляется приложение N 1 к исследуемому Положению, которое называется "Такса оплаты защитников рабочими государственных и частных предприятий и служащими советских учреждений". Согласно пункту 2 приложения N 1: "Лицо, обращающееся к защитнику в порядке ст. 47 Положения о нарсуде, должно выдавать защитнику денежные суммы на необходимые расходы по делу вперед и покрывать перерасходы по представленным защитником счетам" и далее: "По гражданским делам заинтересованные лица уплачивают защитникам вознаграждение в размере 5%, истец - с присужденной вступившим в законную силу решением суммы, ответчик - с суммы, отказанной истцу. По уголовным делам вознаграждение уплачивается в размере, устанавливаемом органом, выдающим ордер на ведение дела, в зависимости от размера и сложности дела"*(4).

Согласно статье 19 Положения о Народном суде РСФСР лица, получающие средства существования от ремесла (а правозаступники и были своего рода ремесленниками), получают за дни заседания суточные в размере минимума заработной платы, установленной для данной местности, из общегосударственных средств*(5).

Как видим, за термином "бесплатная защита" скрывается юридическая помощь, оказываемая по назначению. Таким образом, в обязанности советской адвокатуры было вменено осуществление защиты по назначению. Здесь хочется отметить, что, в отличие от дореволюционного периода, когда расходы за работу по назначению присяжных поверенных несли фактически сами присяжные поверенные, формируя фонд целевых выплат, расходы за работу по назначению правозаступников в новой России взяло на себя государство. Таким образом, кроме правозаступников, никто больше никакой "бесплатной юридической помощи" не оказывал.

Это правило перешло и в Положение об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 г., которое в статье 22 предусматривало оказание бесплатной юридической помощи следующим категориям граждан:

- истцам в судах первой инстанции при ведении дел о взыскании алиментов и трудовых дел; по искам колхозников к колхозам об оплате труда; о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой; о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, наступившей в связи с работой, а также гражданам при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;

- гражданам по жалобам на неправильные записи в списках избирателей;

- депутатам Советов народных депутатов при даче консультаций по вопросам законодательства, связанным с осуществлением ими депутатских полномочий;

- членам товарищеских судов и добровольных народных дружин по охране общественного порядка при даче консультаций по законодательству в связи с их общественной деятельностью*(6).

Кроме того, заведующий юридической консультацией, президиум коллегии адвокатов, орган предварительного следствия, прокурор и суд (в производстве которых находится дело) были вправе, исходя из имущественного положения гражданина, полностью или частично освободить его от оплаты юридической помощи. При освобождении гражданина от оплаты труд адвоката должен был оплачиваться из средств коллегии, а если гражданин освобождался от оплаты юридической помощи органом предварительного следствия, то прокурор или суд расходы на оплату труда адвоката относили в установленном порядке на счет государства.

Такую юридическую помощь коллегии адвокатов оказывали бесплатно на протяжении длительного времени, вплоть до принятия ныне действующего Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". То есть исторически право на бесплатную юридическую помощь в России развивалось параллельно и исключительно с развитием института адвокатуры.

В Законе "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ" пунктом 2 статьи 7 на адвоката возложена обязанность "исполнять требования закона об обязательном участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, а также оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом"*(7). Иных обязанностей на адвоката не наложено.

Процесс гуманизации общественных отношений, формирование новой правовой идеологии, основанной на верховенстве закона, и в некоторой степени политический популизм привели к принятию Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации".

Главные особенности Закона заключаются в том, что, во-первых, государство обязалось гарантировать реализацию права граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи; во-вторых, нормы Закона систематизировали и значительно расширили перечень групп граждан, нуждающихся в оказании бесплатной юридической помощи, по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Суть государственной бесплатной юридической помощи составляет ее бесплатность для тех, кому она оказывается. Лицам и организациям, которые оказывают такую помощь, работа оплачивается государством. Также за счет государства обеспечивается создание условий для оказания такой помощи.

Пунктом 2 статьи 15 Закона "О бесплатной юридической помощи в РФ" предусмотрено, что "адвокаты... могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Таким образом, система оказания бесплатной юридической помощи адвокатами представляется в виде обязательного и добровольного участия.

В совокупности действующих норм можно констатировать, что оказание бесплатной юридической помощи, установленной судебным процессуальным законодательством, обеспечивается назначением адвоката к ее отправлению уполномоченным на то органом или должностным лицом и является безусловной обязанностью адвокатуры.

Вся остальная бесплатная юридическая помощь, которую систематически оказывают адвокаты, есть их право и благое дело. Здесь нельзя не отметить, что адвокаты осуществляют данную деятельность безвозмездно, т.е. за собственный счет. Такое бремя адвокатура всегда несла смиренно, поскольку это соответствует моральным принципам, заложенным в основу профессии.

Внепроцессуальная бесплатная юридическая помощь относится к государственной системе социальных гарантий. Формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи осуществляется государством на основе Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в РФ".

Ключевыми проблемами добровольного участия адвокатов в системе оказания бесплатной юридической помощи являются: отсутствие свободного рабочего времени и систематические задержки по оплате за уже предоставленную юридическую помощь. Для адвокатов, большую часть рабочего времени которых занимает хождение по делам, оплачиваемым обратившимися, дополнительная работа по бесплатным делам представляется обременительным занятием. А если вспомнить, как государство оплачивает адвокатам работу по назначению в уголовном процессе, особого энтузиазма среди адвокатов призывы к сотрудничеству по оказанию бесплатной юридической помощи в иных сферах не находят.

Обратимся к статистике. Согласно отчету "О деятельности Совета ФПА РФ за период с апреля 2013 г. по апрель 2015 г." от 24.04.2015, "сферы участия адвокатов в качестве защитников в делах по назначению. последовательно сокращалась. Если в 2008 году в ней участвовали 41 438 адвокатов, то в 2011 году уже - 37 364 адвокатов, а в 2014 году - 29 480 адвокатов"*(8).

"В 2013-2014 году. 6 328 адвокатов были включены в списки на участие в государственной системе бесплатной юридической помощи. Реально в этой работе в 2014 году приняли участие 1 549 адвокатов (в 2013 г. - 762 адвоката), которые оказали квалифицированную юридическую помощь 32 362 (в 2013 г. - 47 127) малоимущим гражданам. Ими выполнено 59 973 поручений. Бюджеты субъектов РФ предусмотрели расходы на вознаграждение адвокатов, участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи, в сумме почти 56 млн. руб. (в 2013 г. - 53 млн. руб.), освоено менее 15 млн. руб. (в 2013 г. - менее 8 млн. руб.)"*(9).

"В негосударственной системе бесплатной юридической помощи приняли участие 7 503 адвокатов (в 2013 году - 3 111 адвокатов), которые оказали юридическую помощь 174 562 малоимущим гражданам. Адвокатскими палатами, адвокатскими образованиями и адвокатами учрежден 151 негосударственный центр оказания бесплатной юридической помощи"*(10).

Как говорится, факты говорят сами за себя.

Поэтому оказание юридической помощи совершенно безвозмездно и вне государственной системы бесплатной юридической помощи с точки зрения реализации принципа pro bono выглядит для адвокатуры значительно привлекательнее.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 254 Устава гражданского судопроизводства 1864 г.

*(2) Положение о коллегии защитников, утв. Народным комиссариатом юстиции РСФСР 5 июля 1922 года (с изм. и доп., внесенными циркуляром Наркомюста РСФСР N 38 1923 года).

*(3) Приложение N 1 "Такса оплаты защитников рабочими государственных и частных предприятий и служащими советских учреждений" Положения о коллегии защитников, утв. Народным комиссариатом юстиции РСФСР 5 июля 1922 года (с изм. и доп., внесенными циркуляром Наркомюста РСФСР N 38 1923 года).

*(4) Приложение N 1 (с изм. и доп., внесенными циркуляром Наркомюста РСФСР N 38 1923 года) к Положению о коллегии защитников (утв. Наркомюстом РСФСР 05.07.1922).

*(5) Декрет ВЦИК от 21.10.1920. Положение о Народном суде РСФСР.

*(6) Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об утверждении Положения об адвокатуре РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1980. N 48. Ст. 1596.

*(7) В редакции Федеральных законов от 20 декабря 2004 г. N 163-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ.

*(8) URL: http://www.fparf.ru/documents/council,documents/council_reports/13947/ (п. 2.2.4).

*(9) URL: http://www.fparf.ru/documents/council.documents/council_reports/13947/ (п. 2.2.6).

*(10) URL: http://www.fparf.ru/documents/council.documents/council_reports/13947/ (п. 2.2.8).