Финансовые правоотношения и финансовый контроль в правовом демократическом государстве (Б.Н. Лопотун, "Экономика и право. XXI век", N 1, январь-март 2015 г.)

Финансовые правоотношения и финансовый контроль в правовом демократическом государстве

Б.Н. Лопотун,

аспирант Российской академии адвокатуры и нотариата

Журнал "Экономика и право. XXI век", N 1, январь-март 2015 г., с. 148-154.

Система финансового законодательства, по сути, находит отражение в особенной части финансового права. В науке финансового права неоднократно приводились суждения, касающиеся архитектоники и последовательности распределения крупных подразделений финансового права, а также иных правообразований, подпадающих с позиции науки финансового права под финансово-правовое воздействие.

Одним из наиболее важных таких суждений является определение роли и места эмиссионного права в системе финансового права России*(1). Крупнейший в истории глобальный мировой экономический и финансовый кризис не оставляет России иного выбора, кроме быстрой, радикальной и хорошо продуманной реформы сектора финансовых услуг, определения концептуальных основ места и роли финансового контроля в обеспечении деятельности государства. Это обязательное условие для вхождения Российской Федерации в число лидеров мировой экономики. По данным международного индекса GFCI (Глобальный индекс финансовых центров), сейчас Москва находится на 68-м месте из 75 возможных. Один из факторов распространения кризисных явлений в российской экономике - слабость отечественной финансовой системы. В России недостаточно длинных ресурсов, производных финансовых инструментов, не в полной мере с международными правилами гармонизировано российское законодательство.

В настоящее время с сожалением следует констатировать отсутствие нормативной правовой базы, эффективно регулирующей механизмы реализации финансового контроля в обеспечении деятельности государства, а также экономико-правовые механизмы реализации рынка опционов, и в целом - нестабильность внутренней экономики страны. Эти негативные факторы оказывают значительное влияние на формирование теоретико-правовых и законодательных основ финансового контроля, а поэтому дальнейшее развитие концептуальных основ финансового контроля в обеспечении деятельности государства напрямую зависит от устранения противоречий в финансовом законодательстве Российской Федерации. Отсутствие в России вплоть до сегодняшнего дня единой государственной политики финансового контроля несет угрозу того, что в обозримой перспективе в России финансовый рынок будет неоптимальным, имеющим, в основном, спекулятивное значение. Это может быть преодолено с помощью долгосрочной и продуманной государственной политикой развития внутреннего организованного рынка, политикой постепенного формирования его макроэкономического и международного значения, усиления его конкурентоспособности в привлечении денежных ресурсов, инвесторов, торговой активности во всех его сегментах. По мере усложнения рыночной структуры, появления новых рынков, расширения рыночных взаимосвязей и обособления финансовой сферы (формирование фондового и валютного рынков, рынка процентных ставок) возрастает степень неопределенности (энтропии) рыночной системы, а следовательно, возрастает и риск осуществления рыночных операций, который можно охарактеризовать как показатель степени неопределенности экономической системы. Это приводит к возникновению специального рынка, основным продуктом которого является риск, и на котором происходит его передача. Риск облекается в рыночную форму на рынке срочных контрактов; наиболее совершенным инструментом управления риском являются опционы, представляя собой вершину развития срочного рынка*(2).

Переход России в 90-х годах XX в. к рыночным отношениям предопределил бурное развитие норм налогового права, и, как следствие этих процессов, принятие НК РФ в 1998 г. Количественные и качественные изменения в налоговом праве создали основу для выделения в данной подотрасли ряда правовых институтов. К ним относятся: федеральные налоги и сборы; налоги и сборы субъектов РФ; местные налоги и сборы; методы взимания налогов и сборов.

Банковское (публичное) право - подотрасль финансового права, которая включает правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность Банка России. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" - это деятельность в сферах:

1) монопольного осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного обращения;

2) обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено исполнение бюджетов;

3) осуществления валютного регулирования и валютного контроля;

4) осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп*(3).

Круг финансовых отношений, регулируемых банковским (публичным) правом, настолько широк, что это право могло быть названо подотраслью. Достаточно сказать, что в него входят целый ряд правовых институтов: эмиссионное право, расчетные отношения, валютное право, банковский надзор. Особую роль в системе банковского права играет институт эмиссионного права, который закреплен в статье 75 Конституции РФ.

Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и учреждений всех форм собственности.

В рыночных условиях произошло усложнение и расширение финансового контроля в Российской Федерации, увеличение в государстве финансово-контрольных структур. В настоящее время финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов. Следствием этого является резкое увеличение с начала 90-х годов XX в. в нашей стране количества норм финансового права, регулирующих финансово-контрольную деятельность. Все это позволяет говорить о финансово-контрольном праве как подотрасли финансового права*(4). К правовым институтам, входящим в состав данной подотрасли, относятся: парламентский финансовый контроль; финансовый контроль органов исполнительной власти; негосударственный финансовый контроль в форме аудита; формы и методы финансового контроля.

Вторую линию согласно позиции названных авторов образуют самостоятельные правовые институты (государственного кредита, лотереи, ценных бумаг и т.д.), имеющие существенное значение в системе финансового права. По своему содержанию они являются комплексными, т.е. включающими как нормы финансового права, так и других отраслей права, прежде всего гражданского. Эти правовые институты дополняют систему финансового права, придавая ей завершенность.

Вместе с тем, по мнению целого ряда других исследователей, в системе финансового права в зависимости от особенностей предмета правового регулирования следует выделять такие группы общественных отношений, как эмиссионные, налоговые и бюджетные отношения, в правовой регламентации которых любое государство заинтересовано в первую очередь. Без этих финансовых отношений практическое функционирование государства немыслимо. Исторически названные финансовые отношения возникли одновременно с государством, эволюционно развивались вместе с ним, были встроены во все его главные механизмы. На базе этих отношений, урегулированных правом, возникли первые правовые институты финансового права: эмиссионное право, налоговое право, бюджетное право.

Эмиссионные отношения - это финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным) банком РФ. Эмиссионные отношения связаны с хранением, перевозкой и инкассацией наличных денег для кредитных учреждений, экспертизой банковских билетов, заменой поврежденных банкнот и монет Банка России.

Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права, образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение - институт эмиссионного права.

Налоговые отношения - это отношения по поводу уплаты налогов и сборов в государственные и муниципальные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Это - наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с государством и подвергавшиеся особенно тщательно правовой регламентации. История показывает, что неурегулированные правом налоговые отношения приводили к "возмущающим воздействиям" в государственном управлении, например рассказ летописца Нестора, о том, как погиб князь Игорь*(5).

Налоговые отношения в Российской Федерации регламентируются, главным образом, двумя актами: Бюджетным и Налоговым кодексами РФ.

Бюджетные отношения - это общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, но по поводу определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т.д. Особое значение имеют бюджетные отношения, связанные с основным, наиболее значительным фондом денежных средств, т.е. с федеральным бюджетом, по которому ежегодно Государственной Думой РФ принимается федеральный закон. За последние 10-15 лет бюджетные отношения в Российской Федерации расширились, включив в предмет финансового права новые правовые институты: бюджеты муниципальных образований, государственные внебюджетные фонды, бюджетный кредит и т.д. Бюджетные отношения регламентируются в основном нормами, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ.

В ходе финансовой деятельности государства возникают другие группы общественных (финансовых) отношений: отношения по государственному кредиту; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и учреждений; страховые; возникающие в процессе валютного регулирования; финансово-контрольные и другие, в том числе общественные отношения в области бухгалтерского учета*(6).

Общественные отношения в области бухгалтерского учета представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Эта группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в предмет финансового права, о чем свидетельствует Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете"*(7), который по духу и по характеру содержащихся в нем правовых норм является финансовым законом.

С исторической точки зрения они формировались значительно позже, чем эмиссионные, налоговые и бюджетные, уступали последним по политической значимости и вследствие этого шли (и идут) как-бы во втором эшелоне. Однако и они требуют упорядочения, т.е. организационно-правового воздействия, которое осуществляется посредством финансово-правовых норм. Таким образом, проведенные научные исследования финансово-правовой материи в рассматриваемом аспекте делают очевидной необходимость создания фундаментальной основы, которая позволит понять природу элементов финансового права, осуществить анализ финансово-правового массива и выполнять научные разработки как в текущий момент, так и в средне- или долгосрочной перспективе.

Полагаем возможным согласиться с точкой зрения Г.Г. Пиликина о том, что фундаментальное изменение экономических отношений, происшедшее в 1991 г., в настоящее время требует перехода от "блокового" и "точечного" создания финансово-правового массива к концептуальному уровню построения системы финансового законодательства*(8).

При этом считаем во многом справедливой позицию ряда ученых-правоведов о необходимости принятия основополагающего финансового нормативного правового акта. "Основы финансового законодательства в Российской Федерации". Его архитектоника и содержание, полагаем, существенно воздействовали бы на гармоничное совершенствование общей части финансового права.

Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны. Характеризуя финансовую деятельность государства, необходимо подчеркнуть, что это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции. Содержание финансовой деятельности государства выражается в многочисленных и разнообразных функциях в сфере образования, распределения и использования государственных денежных фондов (бюджетных и кредитных ресурсов; страховых денежных фондов; финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий). Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов Федерации (министерства, государственные комитеты, департаменты и т.д.) в рамках, отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления*(9).

Федеральные государственные органы и государственные органы власти субъектов Российской Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72). Вне этих пределов субъекты РФ обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, 76).

Какие меры необходимо предпринять для эффективности финансового контроля в обеспечении деятельности государства в части создания международного финансового центра в Российской Федерации:

1) необходимо дополнить главу 30 ("Купля-продажа") части второй Гражданского кодекса РФ параграфом 9 ("Купля-продажа права требования (опцион)"), состоящим из статьи 566.1 ("Опционный договор").

Статью 566.1 ГК РФ следует изложить следующим образом:

"1. По опционному договору права требования покупки (опционный контракт на покупку) или продажи (опционный контракт на продажу) базового актива одна сторона (покупатель опциона) получает право выбора, заключающееся в исполнении договора (покупки или продажи базового актива) до или в определенную дату (период) в будущем по заранее установленной цене (поставочный опционный контракт) либо в отказе от исполнения договора, сопровождаемому выплатой другой стороне (продавцу опциона) оговоренной при заключении настоящего договора денежной суммы (премии).

2. Опционный договор является двусторонним, консенсуальным, срочным, условным и предварительным.

3. К отношениям по опционному договору, не урегулированным настоящей главой Кодекса, применяются законы, регулирующие возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений в сфере опционной торговли, и иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с ними".

Не вызывает сомнений тот факт, что российской экономике остро требуется эффективно функционирующий срочный рынок. Сейчас уже сложились важные предпосылки для его развития. Однако, несмотря на общее осознание важности срочного рынка для эффективного управления рисками и его положительного влияния на экономику страны, существует целый ряд объективных причин, сдерживающих его развитие. В первую очередь, к ним нужно отнести отсутствие должного правового регулирования и связанный с ним высокий юридический риск. Требуется законодательное описание основных понятий и технологий срочного рынка, определение порядка функционирования участников рынка и системы государственного регулирования. Участники срочного рынка должны получить возможность защищать свои требования по производным инструментам в суде. Необходимо зафиксировать отличительные особенности срочных сделок, отделив их тем самым от сделок пари, которые согласно Гражданскому кодексу РФ не являются сделками, оспаривание или востребование обязательств по которым возможно в судебном порядке. Требуется законодательное определение основополагающих понятий и терминов срочного рынка, без которых юридическая защищенность срочных сделок остается невысокой*(10).

2) необходимо принять проект Федерального закона N 309366-3 "О производных финансовых инструментах", призванного восполнить существующий пробел в эффективном правовом регулировании рынка производных финансовых инструментов. Основной идеей и целью соответствующего федерального закона должно стать создание правовых условий для заключения договоров, обязательством по которым являются передача определенных в них активов в определенный срок в будущем и (или) расчеты одной из сторон или обеих сторон в зависимости от изменений стоимости определенных в них активов (базисных активов) - производных финансовых инструментов, а также установления квалифицирующих признаков производных финансовых инструментов.

3) целесообразна разработка и принятие профильного Федерального закона "Об опционном договоре", в котором:

- будут детально указаны основные (квалифицирующие) признаки опционного договора,

- даны определения используемым понятиям (таким как базовый актив, биржа, премия, продавец опциона, покупатель (держатель) опциона и т.д.),

- установлен механизм осуществления права требования покупки (опционный контракт на покупку) или продажи (опционный контракт на продажу) базового актива, и, главное, роль государства в регулировании (границы и формы такого регулирования) отношений, возникающих по опционному договору,

- будет сформулирована ответственность сторон опционного договора и реальные механизмы привлечения недобросовестной стороны к ответственности.

4) государственным контрольным и надзорным органам должно быть предоставлено достаточное количество полномочий, чтобы они могли надежно обеспечить устойчивость различных сегментов срочного рынка. Вместе с тем, создавая новую правовую среду для срочных сделок, нельзя допустить избыточно жесткого регулирования. Чрезмерное регулирование этого динамичного сегмента финансового рынка неизбежно станет сдерживающим фактором в его развитии. В условиях интеграции мировых финансовых рынков это может привести к обратному результату: срочный рынок станет иностранным по отношению к России.

5) вывод о необходимости не ужесточать "вход" на рынок производных финансовых инструментов (как это, по сути, предусматривается приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 г. N 05-3/пз-н, утвердившим Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг), а вводить понятные правила игры и единообразный механизм юридической ответственности недобросовестных участников рынка.

Библиографический список:

1. Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. - М., 2004.

2. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 111, 112.

3. Грудцына Л.Ю. Конституционно-правовые основы формирования государством институтов гражданского общества в России // Образование и право. 2010. N 7. С. 80.

4. Грудцыта Л.Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 12. С. 42-47.

5. Памятники истории Киевского государства IX-XII вв. - Ленинград, 1936. - С. 29.

6. Петров С.М., Грудцыта Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. N 7. С. 14-22.

7. Пиликин Г.Г. Понимание и соотношение категорий "система финансового права", "структура финансового права" и "система финансового законодательства" в современный период // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 180-189.

8. Стяжкина А.П. Рынок опционов и его значение в современной системе экономических отношений: Дисс. ... канд. экон. наук. - СПб., 1998. - С. 140.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Грудцына Л.Ю. Конституционно-правовые основы формирования государством институтов гражданского общества в России // Образование и право. 2010. N 7. С. 80.

*(2) См.: Стяжкина А.П. Рынок опционов и его значение в современной системе экономических отношений: Дисс. ... канд. экон. наук. - СПб.,1998. - С. 140.

*(3) СЗ РФ. - 2002. - N 28. - ст. 2790.

*(4) Грачева ЕЮ. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 111, 112.

*(5) Памятники истории Киевского государства IX-XII вв. - Ленинград, 1936. - С. 29.

*(6) Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. - М., 2004.

*(7) СЗ РФ. - 1996. - N 48. - ст. 5369.

*(8) Пиликин Г.Г. Понимание и соотношение категорий "система финансового права", "структура финансового права" и "система финансового законодательства" в современный период // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 180-189.

*(9) См.: Грудцыта Л.Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 12. С. 42-47.

*(10) См.: Петров С.М., Грудцыта Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. N 7. С. 14-22.