Интервью с А.Г. Мироновым, заместителем директора Федеральной службы охраны Российской Федерации, руководителем Службы специальной связи и информации ФСО России (журнал "Законодательство", N 10, октябрь 2015 г.)

Интервью с А.Г. Мироновым, заместителем директора Федеральной службы охраны Российской Федерации, руководителем Службы специальной связи и информации ФСО России

Журнал "Законодательство", N 10, октябрь 2015 г., с. 5-10.

Уважаемый Алексей Геннадьевич! - Совсем скоро, 21 октября нынешнего года, исполнится четыре года с момента подписания Президентом России Федерального закона от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ. Именно этот закон ввел в России институт официального электронного опубликования правовых актов отдельных органов государственной власти. Как Вы с позиции сегодняшнего дня оцениваете это событие?

- Прошедший временной период показал, что это событие вполне можно расценивать как начало нового этапа в развитии правовой системы нашей страны. Официальное опубликование правовых актов пришло к совершенно новому состоянию - использованию современных информационных технологий и возможностей сети Интернет для выполнения конституционной государственной функции.

Алексей Геннадьевич, для широкого круга лиц новые идеи законодателя становятся известны, как правило, спонтанно, применительно к случаю, хотя за реализацией каждой интересной идеи предварительно могут стоять достаточно насыщенные события. Идея официального электронного опубликования имеет свою предысторию?

- Тема сегодняшней беседы очень обширная, и, разумеется, появление в современной России института официального электронного опубликования нормативных правовых актов имеет свои непосредственные причины. Чтобы общая картина была понятна нашим читателям, важно отметить три принципиальных момента.

Первый. Будет справедливым констатировать, что авторство идеи официального электронного опубликования в нынешнем виде на паритетных началах принадлежит Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации и ФСО России.

Второй. Идея механизма официального электронного опубликования была предварительно научно обоснована и лишь затем внедрена.

В 2008 г. по заказу Федеральной службы охраны Российской Федерации*(1) была проведена научно-исследовательская работа*(2), целью которой стала разработка нормативных и технических рекомендаций и предложений по обеспечению официального опубликования. Руководили работой научного коллектива уважаемые и авторитетные специалисты в области права - заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Владимир Борисович Исаков и доктор юридических наук, профессор Иллария Лаврентьевна Бачило. Любые заинтересованные лица могут ознакомиться с монографией, вышедшей в свет на основе упомянутой НИР*(3).

Именно как результат научно-исследовательской работы появились предложения об организации в сети Интернет единой государственной площадки официального электронного опубликования правовых актов Российской Федерации с использованием инфраструктуры и потенциала государственной системы правовой информации, которую поддерживает ФСО России.

Затем проходила разработка "Официального интернет-портала правовой информации" (www.pravo.gov.ru)*(4) на основе предложенной концепции. В марте 2011 г. сетевой портал был введен в постоянную эксплуатацию в сети Интернет.

Третий момент. Полученные результаты научных исследований и практические следствия этих результатов в виде функционирующего в сети Интернет информационного ресурса позволили в установленном порядке направить обоснованное предложение Президенту России о развертывании в Российской Федерации технико-юридического воплощения нового элемента правовой системы государства - механизма официального электронного опубликования правовых актов.

Президент Российской Федерации предложение поддержал. В результате 21 октября 2011 г. был подписан Федеральный закон N 289-ФЗ, а 10 ноября 2011 г. впервые в Российской Федерации началось официальное электронное опубликование правовых актов, подписанных Президентом России.

Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) - государственный интернет-ресурс, который не нуждается в представлении. И все же, Алексей Геннадьевич, читателям будет интересно узнать о нем и его статусе поподробнее и, как говорится, из первых уст.

- Портал был разработан по нашему заказу в рамках реализации соответствующего государственного контракта. Разработка заняла менее двух лет, во второй половине 2010 г. Портал, как и планировалось, был принят в эксплуатацию.

Свое нынешнее наименование Портал обрел с выходом в свет уже упомянутого закона N 289-ФЗ. Статьей 9-1 этого закона определено, что "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в состав государственной системы правовой информации, функционирование которой обеспечивает ФСО России.

Портал зарегистрирован Роскомнадзором как сетевое издание и как федеральная государственная информационная система.

Расскажите, пожалуйста, об основных информационных возможностях Портала.

- Посетители Портала могут свободно получить как актуальную, так и ретроспективную правовую информацию в режиме круглосуточного непрерывного доступа к трем основным информационным разделам:

- информационно-правовая система (ИПС) "Законодательство России";

- новые поступления законодательства Российской Федерации;

- официальное опубликование правовых актов.

Самый информационно насыщенный раздел Портала - ИПС "Законодательство России": в свободном доступе находится около 2,5 млн. правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня. При этом тексты федеральных законов, правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также тексты правовых актов органов государственной власти 34-х субъектов Российской Федерации, размещенные в это системе, являются официальными. Информационный фонд обновляется еженедельно. В этом же разделе посетители Портала могут получить доступ к электронному Своду законов Российской Империи, а также - к официальным и периодическим изданиям правовой информации.

Отмечу, что ИПС "Законодательство России" зарегистрирована в качестве средства массовой информации - электронного периодического издания.

Раздел "Новые поступления законодательства Российской Федерации" содержит результаты мониторинга только что принятых правовых актов федерального уровня. Обновления производятся два раза в неделю.

Какие этапы становления процедуры - официального электронного опубликования в течение последних четырех лет Вы бы отметили как наиболее значимые?

- Все этапы интересны и значимы, но нельзя обойти молчанием первый, начальный этап 2011 г., так как все, что мы тогда сделали, было впервые в нашей стране.

Сразу после появления соответствующего поручения Президента Российской Федерации произошло логичное "разделение труда".

Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации приступило к разработке соответствующего законопроекта, который в конце июня 2011 г. был внесен Президентом в Государственную Думу и впоследствии стал тем самым Федеральным законом от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ.

ФСО России спланировала с июня 2011 г. мероприятия по построению технологии официального электронного опубликования, предстояло решить две задачи:

- доставки электронных правовых актов для официального опубликования;

- технической составляющей процедуры опубликования с последующим гарантированным хранением и обеспечением доступа к правовым актам.

Для доставки электронных документов была выбрана система межведомственного электронного документооборота (МЭДО), которая к тому времени уже устойчиво связывала федеральные органы государственной власти.

За основу программного комплекса собственно опубликования было взято успешно работавшее программное обеспечение раздела "Документы" официального сайта Президента Российской Федерации. Разработчиком по пожеланиям ФСО России были проведены определенные доработки и настройки этого программного обеспечения под нужды официального электронного опубликования.

Параллельно шла разработка регламента взаимодействия, передачи документов между Администрацией Президента Российской Федерации и ФСО России. В интересах официального электронного опубликования правовых актов, подписываемых Президентом России, постоянно работают два подразделения Администрации Президента Российской Федерации и два подразделения ФСО России.

К работе мы подошли серьезно и ответственно. И 10 ноября 2011 г. в "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) впервые было размещено (опубликовано) более 40 правовых актов, подписанных Президентом Российской Федерации, - федеральные законы, Указы и распоряжения.

Затем началась работа по развитию - и расширению функционала официального электронного опубликования и именно на Вашем Портале. По каким принципам это развитие происходит?

- Важно отметить, что Федеральный закон от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ написан очень дальновидно, на перспективу.

В статье 9-1 упомянутого федерального закона словами "размещаются (опубликовываются)", с одной стороны, фиксируются исходные позиции официального электронного опубликования; а словами "могут быть размещены (опубликованы)", с другой стороны, очерчиваются его горизонты. Таким образом, на Портале может быть размещена (опубликована) практически вся номенклатура правовых актов всех уровней государственной власти и местного самоуправления нашей страны. А вот порядок такого размещения (опубликования) определяется Президентом России. И это тоже норма федерального закона.

Изначально официальному электронному опубликованию подлежали федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента России; акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации.

В дальнейшем в рамках положений Закона N 289-ФЗ происходило расширение номенклатуры правовых актов после выпуска соответствующего федерального закона или указов Президента Российской Федерации.

Последовательно были добавлены временно применяемые международные договоры Российской Федерации, затем - все виды международных договоров Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства России.

Важно отметить, что при взаимодействии с органами государственной власти мы стремимся к реализации уже апробированных подходов к организации работ. Несмотря на все же имеющиеся детали и особенности, нам удается этот вектор типовых подходов соблюдать.

Расскажите, пожалуйста, о развитии - в 2014 г. процедуры взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации, связанной с официальным опубликованием законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.

- Если Вы имеете в виду работу с регионами страны, то важно дать предварительное пояснение.

Руководствуясь нормами Закона N 289-ФЗ, мы предвидели, что дойдет очередь и до размещения (опубликования) на Портале законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации. Анализировали потоки региональных правовых актов. Очевидно, что эти потоки в разы превосходят потоки правовых актов федерального уровня.

Исходя из этого уже в ноябре 2011 г. по заказу ФСО России была развернута опытно-конструкторская работа, целью которой являлась реализация технологии официального электронного опубликования правовых актов регионального уровня.

Эта технология была призвана "обрабатывать" ежедневно не менее 300 правовых актов в сутки, причем каждый из участников технологического процесса наделен своим функционалом, а в качестве транспортной среды были выбраны каналы сети Интернет. И поскольку данные каналы, в отличие от каналов сети МЭДО, не являются доверенной средой, - заявила о себе необходимость использования квалифицированной электронной подписи для реализации государственной функции. Инструментарий электронной подписи был нами предусмотрен в ходе проведения вышеупомянутой опытно-конструкторской работы. Во втором полугодии 2013 г. разработанное программно-аппаратное решение было принято в эксплуатацию. Одновременно началась работа по созданию удостоверяющего центра ФСО России, который затем был аккредитован в установленном порядке.

Вот в такой готовности мы подошли к весне 2014 г.

2 апреля 2014 г. вышел в свет Указ Президента Российской Федерации N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru)". Как идет реализация его положений?

- До этого момента нам не приходилось сталкиваться со столь масштабной задачей, так как по существу речь шла о трансформации официального электронного опубликования из федерального проекта в общегосударственный проект. Мы выделили и решали эту большую задачу по трем основным направлениям: нормативному, технологическому и организационному, причем не только в Москве, но в каждом субъекте Российской Федерации. Не вдаваясь в излишние подробности, могу сказать, что все важные вопросы были рассмотрены и успешно решены.

С 1 сентября 2014 г., как и предписывалось указом, на Портале было начато размещение (опубликование) законов и иных правовых актов субъектов России. Первыми были Ленинградская и Тамбовская области.

На сегодняшний день 79 субъектов Российской Федерации в постоянном режиме осуществляют размещение (опубликование) на Портале своих законов и иных правовых актов, а Портал законодательно признан источником официального опубликования в 82 субъектах Российской Федерации. Всего на Портале размещено более 40 тыс. правовых актов этого уровня.

Алексей Геннадьевич, если мы верно - понимаем, пока речь идет об официальном электронном опубликовании законов и других правовых актов высших органов власти субъектов Российской Федерации. А ведь есть уровень органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты которых попадают в формулировку "иные правовые акты". Что будет с ними?

- Да, действительно, на этапе первичного становления работы с регионами номенклатура правовых актов была именно такой. Не скрою, у нас была изначально определенная настороженность по поводу внедрения официального электронного опубликования актов органов власти субъектов Российской Федерации. Не будем забывать, что для большинства работающих в этом проекте - не только наших сотрудников, но и сотрудников органов власти в регионах - это абсолютно новое дело, требующее от всех вместе и каждого по отдельности юридических и управленческих знаний, навыков работы с вычислительной техникой и, в конце концов, высочайшего уровня ответственности и дисциплины. Именно поэтому мы решили продвигаться поэтапно.

Но смею вас уверить, что и этот уровень власти без нашего внимания не останется. Уже в июле текущего года на Портале начато размещение (опубликование) нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющих межотраслевой характер, устанавливающих правовой статус организаций и затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Алексей Геннадьевич, что ждет муниципальные образования в части введения процедуры официального электронного опубликования? Есть ли перспективы их присоединения к работе, связанной с последующим опубликованием на вашем "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru)?

- В конце 2014 г. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. N 2769-р была утверждена Концепция региональной информатизации. В соответствии с ней на Портале предполагается осуществлять официальное опубликование муниципальных правовых актов. Но не стоит забывать, что и порядок размещения (опубликования) на Портале муниципальных правовых актов определяется Президентом Российской Федерации. По предварительным оценкам первые практические результаты могут появиться в течение 2-3 лет.

Возвращаясь к итогам 2014 г., нельзя не отметить еще одно знаковое событие - решение проблем официального опубликования ведомственных нормативных правовых актов. Имеется в виду выход в свет Указа Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 г. N 668 "О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Как здесь развиваются события и есть ли практические сложности?

- Это давняя проблема. К сожалению, печатные средства массовой информации с опубликованием ведомственных нормативных правовых актов справлялись не в полной мере. Здесь речь идет только об актах, прошедших государственную регистрацию в Минюсте России. Например, по итогам 2014 г. остались неопубликованными порядка 300 нормативных правовых актов этой категории. А это значит, что на правовом поле стране остались неохваченными сотни актов, так как по действующему законодательству они не могут применяться.

Что касается затруднений, то пока все вопросы взаимоотношений ФСО России и Минюста России по линии официального опубликования решаются конструктивно, так как с 1 января 2015 г. на Портале размещаются нормативные правовые акты, требующие до своего официального опубликования прохождения государственной регистрации в Минюсте России. С технологической точки зрения здесь такой же регламент взаимодействия, как и для других федеральных органов государственной власти, предоставляющих документы для официального опубликования на Портале.

С 1 января 2016 г. вступает в силу п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 г. N 668, касающийся размещения (опубликования) на Портале нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые признаны Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации. И здесь нам предстоит пройти путь, который мы прошли с большинством регионов, но, наверное, в несколько усеченном виде.

Алексей Геннадьевич, поясните, пожалуйста, отношение ФСО России к задаче официального электронного опубликования. Как оцениваются роль и задачи федеральной службы?

- Как Вы отметили, это - задача, поставленная перед ФСО России федеральными законами и Президентом Российской Федерации. А это значит, что ФСО России прикладывала и будет прикладывать необходимые усилия, чтобы это направление работало устойчиво и эффективно и сегодня, и в будущем.

Мы работаем над тем, чтобы на Портале производилось официальное опубликование правовых актов органов власти всех уровней, как это было изначально предусмотрено Федеральным законом от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ, четвертая годовщина выхода в свет которого дала повод для нашего сегодняшнего разговора.

Уважаемый Алексей Геннадьевич, - большое Вам спасибо за интересную беседу!

------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее - ФСО России (прим. ред.).

*(2) Здесь и далее - НИР (прим. ред.).

*(3) См.: Официальное электронное опубликование: История, подходы, перспективы (под ред. проф. В.Б. Исакова). М.: Формула права, 2012 (текст монографии см. URL: http://pravo.gov.ru/export/sites/default/monografia/monographia_Isakov.pd f) (дата обращения - 30 июля 2015 г.).

*(4) Здесь и далее - Портал (прим. ред.).