Повышение эффективности бюджетных расходов: что ожидает учреждения? (Г.Г. Зайцева, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 11, ноябрь 2015 г.)

Повышение эффективности бюджетных расходов: что ожидает учреждения?

Г.Г. Зайцева,

главный редактор журнала "Руководитель автономного учреждения"

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 11, ноябрь 2015 г., с. 10-19.

Летом текущего года Минфин выпустил доклад "Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета"*(1), в котором задал на ближайшее будущее ориентиры в отношении сектора государственного управления. Ключевая мысль доклада: расходы бюджета должны ежегодно сокращаться не менее чем на 5% за счет устранения неэффективных затрат. Какие именно меры касательно государственных и муниципальных учреждений собирается реализовать финансовое ведомство?

О действиях, которые предполагается совершить в отношении сети учреждений, частично уже заявлялось в более ранних плановых документах государственного уровня. Например, об оптимизации бюджетной сети, переходе от содержания учреждений к финансированию предоставляемых ими услуг, расширении конкуренции за счет привлечения негосударственных поставщиков говорилось в разд. V Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р. В своем докладе Минфин конкретизировал, что имеется в виду в том или ином случае, и обозначил новые планы.

В документе указано несколько направлений оптимизации, в том числе совершенствование государственных программ и механизма госзакупок, развитие внутреннего финансового контроля. Однако наибольший интерес для руководителей АУ представляют планы финансового ведомства по созданию условий для повышения качества предоставления государственных услуг (им посвящена гл. 3 доклада), поскольку эти планы прямо затрагивают учреждения.

Реформа идет - проблемы остаются

Минфин определил несколько проблем, присущих бюджетному сектору и так или иначе связанных с реализацией реформы бюджетной сети. В частности, ссылаясь на экономические показатели развитых стран, ведомство указало на избыточную численность работников бюджетной сферы (по отношению к общей численности занятого населения и обслуживаемому контингенту) и низкую производительность их труда. Качество госуслуг тоже растет медленно: несмотря на увеличение бюджетных расходов в отдельных отраслях социальной сферы, Россия по-прежнему отстает по ряду ключевых параметров качества госуслуг от стран с сопоставимым уровнем социально-экономического развития.

Кроме того, учреждения так и не обрели экономическую самостоятельность. В структуре финансового обеспечения БУ и АУ субсидии на выполнение государственных (муниципальных) заданий, по данным Минфина, занимают до 81%. Доля собственных доходов существенна только у федеральных учреждений (более трети совокупных доходов), а на региональном и муниципальном уровнях она не превышает 10%.

В связи с этим финансовое ведомство посчитало, что необходимо продолжать оптимизацию сети и численности ее работников, а также более эффективно распоряжаться бюджетными средствами. Однако при реализации заявленных планов нужно соблюдать несколько базовых принципов, отражающих суть начатых изменений:

1) оптимизация бюджетной сети не должна ухудшать качество и доступность госуслуг для граждан;

2) подведомственность учреждений следует привести в соответствие полномочиям и функциям их учредителей;

3) финансироваться должны услуги, предоставляемые организациями, а не сами организации;

4) бюджетное финансирование услуг следует осуществлять строго в рамках конституционных гарантий и обязательств государства, а для услуг повышенного качества нужно задействовать иные бюджетные механизмы (например, гранты) и привлечь внебюджетные источники;

5) создание необходимых стимулов к повышению экономической самостоятельности и ответственности учреждений должно способствовать росту их конкурентоспособности и переходу на рыночные основы предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Остановимся на некоторых из предлагаемых мер более подробно.

Оптимизация сети учреждений

Сокращение количества учреждений и численности работников, как и раньше, остается одним из основных способов оптимизации бюджетной сети. В частности, такую меру планируется использовать в отношении государственных вузов и их филиалов - по результатам ежегодного мониторинга эффективности их деятельности и в связи с предстоящим уменьшением численности студентов. Количество федеральных государственных вузов к концу 2016 года может сократиться на 10-12%, а их филиалов - на 20-30% по сравнению с концом 2014 года.

Для упрощения работы органов власти по оптимизации сети Минфин предлагает установить критерии, исходя из которых нужно будет принимать решения о целесообразности сохранения, реорганизации, изменения типа или ликвидации государственных (муниципальных) учреждений. Кроме того, отраслевым федеральным министерствам может быть выдано поручение создать методические рекомендации субъектам РФ по оптимизации сети учреждений в каждой отрасли социальной сферы, в которых учитывались бы качественные показатели предоставляемых учреждениями услуг.

Но возможны и иные способы оптимизации, а именно передача учреждений в ведение "профильного" органа-учредителя. На практике такая подведомственность сохраняется далеко не всегда. В частности, из 476 федеральных вузов гражданской направленности 58% находятся в подчинении Минобрнауки, а остальные - в ведении иных двадцати министерств и ведомств. Похожая ситуация сложилась в отношении федеральных учреждений культуры: некоторые из них подчиняются, например, Минспорту или Минобрнауки. Все это приводит к тому, что финансовое положение учреждений, предоставляющих сходные услуги, но подведомственных разным органам-учредителям, значительно различается. А сами отраслевые министерства лишаются возможности проводить единую политику в своих сферах регулирования (одинаковыми темпами повышать зарплату работникам той или иной категории и др.).

Намереваясь повлиять на сложившуюся ситуацию, Минфин предлагает внести в законодательство РФ норму об осуществлении полномочий учредителя исключительно "профильным" органом власти (местного самоуправления). Иными словами, сфера, в которой данный орган исполняет функции государственного управления, должна совпадать с деятельностью учреждения по оказанию государственных (муниципальных) услуг.

Другая мера по оптимизации бюджетной сети тоже касается разделения полномочий: учреждения должны быть подчинены тому уровню власти, к полномочиям которого относится финансовое обеспечение соответствующих услуг. Например, сегодня существуют дошкольные и общеобразовательные учреждения федерального уровня, хотя решение вопросов по организации общего и дошкольного образования - это полномочие субъектов РФ и муниципальных образований.

Передача учреждений на нижестоящие уровни возможна в сферах образования и культуры (причем в последней предлагается отдельно установить мораторий на обратный переход - из ведения субъекта РФ на федеральный уровень). Одновременно с учреждениями должны быть переданы и источники дохода, за счет которых происходит финансирование.

Управление имуществом

В данной сфере остались нерешенными следующие проблемы. Во-первых, у части учреждений по-прежнему есть излишнее имущество, не используемое для оказания государственных (муниципальных) услуг, что, в свою очередь, оборачивается неэффективными расходами бюджета. Во-вторых, в бюджетную сеть входят в том числе мелкие учреждения и филиалы, затраты на содержание которых значительно превышают расходы на оказание госуслуг.

Чтобы оптимизировать процесс управления государственным и муниципальным имуществом, Минфин предлагает действовать в двух направлениях.

1. Изменить правила содержания имущества. Отметим, что основа для этого уже заложена. Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 N 640*(2) (далее - Постановление N 640) предусматривает включение в нормативные затраты на общехозяйственные нужды, необходимые для оказания госуслуги, сумм резерва на полное восстановление состава особо ценного имущества. Планируется, что создание накопительного резерва станет для учреждений стимулом к более экономному использованию данного имущества. Норма должна применяться начиная с формирования госзаданий на 2017 год.

Кроме того, с 2019 года из субсидии будут исключены нормативные затраты на имущество, не используемое для выполнения госзадания (10% расходов на электроэнергию и 50% - на тепловую энергию). Иными словами, государство уже не будет компенсировать учреждению затраты на содержание имущества, находящегося в "спящем режиме". Вероятен и отказ от его предоставления в оперативное управление (вместо этого может быть применен договор аренды (в том числе по льготной ставке) или безвозмездного пользования).

Как видим, данные меры направлены на снижение нагрузки на бюджет и повышение экономической заинтересованности учреждений в эффективном использовании имущества либо избавлении от лишних объектов. И хотя действие названного постановления распространяется лишь на федеральные учреждения (соответственно, только для них новые правила являются обязательными), субъекты РФ и муниципальные образования нередко дублируют нормы федеральных документов. Например, аналогичные положения, касающиеся содержания имущества, и сроки их вступления в силу предусмотрены в Постановлении Правительства Нижегородской области от 01.10.2015 N 623*(3).

2. Использовать укрупнение организаций. В частности, мелкие учреждения, а также те, что загружены менее чем наполовину, могут быть присоединены к более крупным. Другие варианты: размещать в одном здании сразу несколько разнопрофильных учреждений (школу, развивающие секции, библиотеку, тренажерный зал и т.п.) либо создавать комплексные центры предоставления госуслуг в рамках одного юридического лица.

Реализация данных мер позволит высвободить часть объектов недвижимого и движимого имущества, которые в дальнейшем могут быть переданы другим юрлицам либо проданы.

Финансирование услуг, а не учреждений

Еще одно направление повышения эффективности бюджетных расходов - переход к планированию и оказанию государственных (муниципальных) услуг на основе единых перечней и нормативов затрат. Отражение в нормативах полной себестоимости услуг поспособствует развитию конкуренции в данном секторе - негосударственные поставщики больше заинтересуются предоставлением указанных услуг.

Финансирование услуг, оказываемых учреждениями, а не самих учреждений является одной из целей реформирования бюджетной сети. И эта цель сегодня практически достигнута: согласно Постановлению N 640 новые правила расчета финансового обеспечения должны применяться при формировании государственных (муниципальных) заданий на 2016 год.

Однако, по мнению Минфина, данный механизм потребует доработки. Так, необходимо усовершенствовать базовые перечни государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденные федеральными отраслевыми министерствами. Сейчас в эти перечни входят в том числе услуги (работы):

1) оказываемые (выполняемые) исключительно в интересах органа-учредителя (например, организация закупок, экспертиза и подготовка проектов нормативных правовых актов, организация общественного питания, осуществление транспортного обслуживания);

2) оказываемые (выполняемые) на платной основе (государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов, оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию и др.);

3) не соответствующие законодательству о разграничении полномочий между уровнями власти (оказание федеральными учреждениями услуг в сфере дошкольного образования и т.п.).

При этом в базовые перечни не включены позиции, по которым в настоящее время формируются государственные задания (услуги по организации активного отдыха, оздоровления, спортивно-оздоровительных мероприятий и т.д.).

Таким образом, содержание базовых перечней должно измениться: с одной стороны, из них будет исключен ряд услуг и работ (одновременно станет решаться вопрос о перепрофилировании или ликвидации учреждений, которые оказывают услуги преимущественно на платной основе), с другой - потребуется внести дополнительные наименования.

Следующим шагом по доработке нового механизма финансового обеспечения станет создание единого перечня услуг и работ на основе существующих базовых перечней. Дополнительное звено в данной системе призвано упростить органам-учредителям процедуру формирования ведомственных перечней (в них разрешено включать наименования и другие характеристики услуг, содержащиеся в нескольких базовых перечнях, что и может вызывать затруднения).

Оказание госуслуг на конкурентной основе

Внедрение конкурентных принципов финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, как считает Минфин, должно привлечь в этот сектор негосударственных поставщиков. Но чтобы такое произошло, необходимо создать соответствующую нормативно-правовую базу (в частности, разработать законопроект, определяющий условия для формирования рыночного механизма оказания госуслуг, внести изменения в законы, устанавливающие возможность предоставления данных услуг негосударственными организациями).

Расширять конкуренцию предполагается двумя способами, такими как:

1) размещение заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг;

2) предоставление потребителю возможности самостоятельного выбора организации - поставщика услуг (посредством выдачи сертификата).

Впрочем, особого внимания заслуживает другое намерение Минфина - преобразовать автономные учреждения и часть бюджетных учреждений в государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, оказывающие услуги только на конкурентной основе (наряду с негосударственными поставщиками). Такие организации получат большую (по сравнению с учреждениями) самостоятельность, которая позволит отказаться от излишнего контроля за их финансово-хозяйственной деятельностью и одновременно сократить бюджетные расходы на содержание государственных учреждений. Напомним, что практика создания АНО была распространена в середине 2000-х, однако впоследствии эта организационно-правовая форма оказалась потеснена автономными учреждениями.

Укрепление финансовой дисциплины учреждений

Накопление остатков средств на счетах БУ и АУ Минфин посчитал еще одним проявлением неэффективности бюджетных расходов: такие факты свидетельствуют о низкой финансовой дисциплине учреждений и отсутствии должного контроля со стороны органа-учредителя. Ведомство указало, что основная часть остатков средств, размещенных на счетах федеральных БУ и АУ, сформирована за счет собственных доходов учреждений (по данным на 1 января 2015 года, это 46% общего объема остатков), а на остатки средств субсидий на выполнение госзадания приходится доля в 18%.

Статистику Минфина подтверждают результаты проверки, проведенной Счетной палатой РФ. Ее представители установили случаи невыполнения плановых значений показателей государственных заданий более чем на 10% и их существенного перевыполнения (более чем в два раза).

Конечно, причиной образования остатков субсидий в этих и других случаях может быть не только невыполнение показателей госзадания, но и рациональное, эффективное и экономное использование учреждениями предоставленных средств. Тем не менее проблема накопления остатков субсидий, существующая как на федеральном, так и нижестоящих уровнях, требует решения, и оно уже выработано.

Механизм уменьшения остатков посредством сокращения размера субсидии предусмотрен Постановлением N 640 и начинает действовать с 2016 года. Суть его заключается в том, что объем субсидии на выполнение задания, равномерно выдаваемой в течение финансового года, в декабре подлежит уточнению исходя из представленного учреждением предварительного отчета об исполнении госзадания. Благодаря этому орган-учредитель сможет уже в текущем году скорректировать показатели задания и, соответственно, объем субсидии (то есть при невыполнении запланированных объемов сократить финансирование).

Данное правило установлено в отношении федеральных государственных учреждений, однако порядки финансового обеспечения заданий, принимаемые в субъектах РФ и муниципальных образованиях, тоже могут содержать аналогичные нормы. Это означает, что контролировать размер остатков средств на своих счетах целесообразно учреждениям всех уровней подчинения.

Совершенствование оплаты труда

К оптимизационным мерам относится и ускорение перехода на эффективный контракт, задуманный как один из механизмов совершенствования системы оплаты труда в бюджетном секторе. Внедрение таких контрактов началось еще в 2013 году, однако заметного прогресса до сих пор не наблюдается. В частности, по данным Минфина на 1 января 2015 года, на эффективные контракты переведено менее 40% медицинских работников, а 19 субъектов РФ вообще не приступили к таким действиям. В связи с этим, как считает финансовое ведомство, необходимо форсировать переход на указанные контракты и при необходимости привлекать административные ресурсы органов-учредителей.

Кроме того, предлагается скорректировать методику расчета целевого ориентира, до которого должна повышаться зарплата работников в рамках исполнения Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". Вместо применяемых сегодня прогнозных значений на текущий год, возможно, будет использоваться размер средней зарплаты по экономике, фактически сложившийся в отчетном периоде. Планируется установить и допустимое отклонение от целевого ориентира уровня средней зарплаты соответствующей категории работников.

Заключение

Меры, предлагаемые Минфином в отношении государственных и муниципальных учреждений, не новы. Большинство из них преследует цели реформы бюджетной сети (финансирование услуг, а не содержание сети учреждений, предоставление услуг на конкурентной основе). В то же время ряд мер (оптимизация процесса управления имуществом, контроль остатков средств на счетах учреждений) обусловлен необходимостью сокращать "лишние" расходы бюджета.

В любом случае учреждениям придется доказывать свою эффективность, прилагая для этого больше усилий. Ведь если раньше достижение высоких результатов могло стать поводом для поощрения со стороны учредителя, сейчас эффективность все чаще воспринимается как необходимое условие деятельности, позволяющее выживать в непростых экономических реалиях.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Опубликован на официальном сайте Минфина minfin.ru в разделе "Бюджет", подраздел "Бюджетная политика".

*(2) "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания".

*(3) "О формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Нижегородской области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания".