Практика проведения независимой оценки качества социальных услуг (К.Г. Чагин, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 11, ноябрь 2015 г.)

Практика проведения независимой оценки качества социальных услуг

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике Института экономики города

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 11, ноябрь 2015 г., с. 29-39.

Новое федеральное законодательство о социальном обслуживании населения установило обязательность независимой оценки качества социальных услуг*(1). К настоящему времени российские регионы наработали практику ее осуществления и получили соответствующие результаты (к слову, подобная практика имелась и до внесения положений о независимой оценке в названный закон). Проанализируем проведенную в регионах работу на основе открытых источников, в частности, интернет-сайтов органов государственной власти некоторых субъектов РФ в сфере социального обслуживания (данные на середину октября 2015 года)*(2).

Как известно, независимая оценка является одной из форм общественного контроля и проводится в целях предоставления получателям социальных услуг информации о качестве их оказания организациями соцобслуживания, а также в целях улучшения деятельности данных организаций. Для проведения оценки на региональном уровне должны быть созданы общественные советы (определяют перечень организаций социального обслуживания, подлежащих оценке, подводят ее итоги), при этом непосредственно сбором, обобщением и анализом информации должны заниматься отдельные организации-операторы.

Каждая организация соцобслуживания должна оцениваться не чаще одного раза в год, но не реже одного раза в три года. Оценка производится по показателям, утвержденным Минтрудом*(3), кроме того, существуют отраслевые федеральные методические рекомендации по проведению независимой оценки*(4). Однако поскольку последние были приняты до вступления в силу соответствующих положений Закона N 442-ФЗ и его подзаконных актов, использовать эти рекомендации можно только с учетом более "свежей" нормативно-правовой базы.

Информацию о независимой оценке качества социальных услуг можно найти на сайтах региональных органов управления социальным обслуживанием в разделах "Независимая оценка качества работы организаций социального обслуживания", "Независимая система оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги" и т.п. Структура и содержательное наполнение таких разделов в регионах очень сильно различаются. Например, в Пермском крае в соответствующем разделе сайта (minsoc.permkrai.ru) размещен только план мероприятий по формированию независимой системы оценки в 2015 году. А в Санкт-Петербурге (см. gov.spb.ru/gov/otrasl/trud), напротив, объем представленной информации очень большой - помимо прочего сюда включены результаты оценки.

Размещенную на сайтах информацию можно разделить на несколько содержательных блоков.

Информация о членах общественных советов, созданных региональными органами управления соцобслуживанием

В силу федерального законодательства о социальном обслуживании общественный совет по проведению независимой оценки качества оказания социальных услуг формируется из числа представителей общественных организаций, а количество членов совета не может быть менее пяти человек. Однако по решению органа государственной власти субъекта РФ функции названного общественного совета могут быть возложены на уже существующий при данном органе общественный совет, а новый совет в таких случаях не создается (ч. 7 и 8 ст. 23.1 Закона N 442-ФЗ).

На практике же эти требования выполняются не всегда. В частности, в Санкт-Петербурге еще в конце 2013 года был создан специальный общественный совет, состоящий из 29 человек. Многие его члены являются представителями различных некоммерческих организаций, правда, несколько человек работают в средствах массовой информации и государственных учреждениях образования. Аналогичная ситуация сложилась в Саратовской области, где из 22 членов совета 20 человек представляют общественные организации, а два - государственные образовательные учреждения (см. social.saratov.gov.ru).

Отметим, что включение в состав советов представителей подобных госучреждений - очень распространенная практика, хотя формально это идет вразрез с требованиями федерального законодательства. Бывают случаи, когда членами советов становятся физические лица пенсионного возраста, имеющие опыт работы в сфере социального обслуживания. Например, в Хабаровском крае в работе соответствующего совета принимают участие два человека, которые охарактеризованы как "ветераны отрасли социальной защиты населения" (см. сайт mszn27.ru), а в Кабардино-Балкарской Республике такие члены совета именуются просто "пенсионер" (см. mintrudkbr.ru).

Может произойти и так, что в общественный совет включены представители учреждений, подведомственных региональному органу управления социальным обслуживанием. В частности, в Волгоградской области (см. uszn.volganet.ru) в состав совета входит руководитель государственного казенного учреждения "Областной центр контроля качества социальных услуг" (это же учреждение является и организацией-оператором), а в Курганской области из девяти членов совета двое - руководители подведомственных государственных учреждений социального обслуживания (см. uszn.kurganobl.ru).

Правда, существуют и примеры, когда общественный совет сформирован в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства. Так, во Владимирской области все семь членов совета - это представители именно общественных организаций (см. social33.ru).

Перечень организаций соцобслуживания, оцениваемых в 2015 году

Перечни организаций социального обслуживания, в отношении которых по решению общественного совета независимая оценка качества социальных услуг проводится в текущем (2015) году, в регионах тоже различаются. Например, в Ростовской области (см. mintrud.donland.ru) в такой перечень включено 35 государственных учреждений соцобслуживания: оценка одной части учреждений должна была проводиться во II квартале года, другой части - в III квартале, третьей части - в IV квартале. При этом в реестре поставщиков социальных услуг Ростовской области находится 154 юридических лица, среди которых только одна некоммерческая организация, а все остальные - государственные и муниципальные учреждения социального обслуживания. Напомним: согласно федеральному законодательству на региональном уровне независимая оценка качества услуг проводится в отношении организаций социального обслуживания субъектов РФ и иных негосударственных организаций социального обслуживания, которые оказывают государственные, муниципальные социальные услуги (ч. 4 ст. 23.1 Закона N 442-ФЗ).

В Омской области (см. omskmintrud.ru) в 2015 году независимая оценка осуществляется в отношении 15 государственных автономных и бюджетных учреждений соцобслуживания - все они являются стационарными. В то же время в реестре поставщиков социальных услуг области находятся 65 государственных учреждений соцобслуживания.

В Москве в 2015 году независимая оценка также проводится исключительно в отношении государственных учреждений социального обслуживания - в перечне их 99 (см. dszn.ru). Хотя в данном субъекте РФ уже несколько лет (в том числе в текущем году) практикуется привлечение к оказанию государственных социальных услуг негосударственных поставщиков на контрактной основе*(5). Но эти поставщики в перечень оцениваемых организаций тоже не попали.

Более того, в некоторых регионах нормативные акты изначально исключают негосударственных поставщиков социальных услуг из числа организаций соцобслуживания, подлежащих независимой оценке, что совсем уж нарушает федеральные нормы. Например, в Алтайском крае в утвержденном общественным советом Порядке проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, говорится, что под организациями, оказывающими социальные услуги, понимаются исключительно краевые государственные бюджетные учреждения, предоставляющие населению услуги в сфере соцобслуживания (см. aksp.ru). Такое "пренебрежение" негосударственными поставщиками социальных услуг можно объяснить тем, что во многих регионах пока просто нет подобных организаций, которые бы занимались оказанием государственных социальных услуг. Хотя в том же Алтайском крае в реестре поставщиков социальных услуг все-таки значится один негосударственный поставщик - ООО "Центр оказания социальных услуг "Перспектива".

Сведения об организации-операторе

Федеральное законодательство о социальном обслуживании устанавливает, что организация-оператор, осуществляющая сбор, обобщение и анализ информации в рамках независимой оценки, должна определяться в соответствии с федеральным законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 11 ст. 23.1 Закона N 442-ФЗ). Это очень важное положение, ведь ранее такой работой зачастую занимались сами учреждения социального обслуживания, что позволяло органам власти обходиться малой кровью, но, конечно же, не способствовало получению объективных данных.

На сайтах региональных органов управления социальным обслуживанием сведения об организации-операторе можно встретить нечасто. Во многих случаях вообще трудно понять, кто же занимается сбором информации (подобная ситуация наблюдается, например, в Москве). Но бывает и так, что выбор оператора оказывается совсем неожиданным - в частности, в Алтайском крае в 2015 году решением общественного совета сбор и обработка данных возложены на попечительские советы самих учреждений социального обслуживания (?!). Очевидно, что по факту, как и прежде, поставщики услуг занимаются оценкой самих себя.

В свою очередь, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (см. depsr.admhmao.ru) выполнение указанной работы возложено на подведомственное департаменту социального развития бюджетное учреждение "Методический центр развития социального обслуживания". Аналогичная ситуация в Тюменской области*(6). Здесь общественный совет решил, что организацией-оператором в 2015-2017 годах будет автономное учреждение дополнительного профессионального образования и развития семейных технологий "Семья".

Подобное положение дел неслучайно. Причинами этого являются и наличие обладающих необходимыми ресурсами подведомственных учреждений, которым органы государственной власти склонны поручать данную работу, и, конечно же, дефицит финансов, вынуждающий нарушать требования федерального законодательства. Например, в Калужской области (см. admoblkaluga.ru/sub/minsocial) общественный совет в феврале 2015 года принял следующее решение: учитывая отсутствие финансирования на оплату деятельности организации-оператора, проработать вопрос о проведении независимой оценки качества оказания услуг организациями социального обслуживания в рамках соглашения о сотрудничестве с Институтом социальных отношений Калужского государственного педагогического университета на безвозмездной основе.

Любопытна правовая конструкция, которую придумали в Самарской области (см. minsocdem.samregion.ru). Здесь организациями-операторами в отношении тех или иных учреждений социального обслуживания выступают другие учреждения соцобслуживания: как правило, тех, кто находится в районах области, оценивают те, кто располагается в областном центре (так сказать, головные учреждения). В частности, в отношении бюджетного учреждения "Сызранский пансионат для инвалидов" организацией-оператором выступает бюджетное учреждение "Самарский областной геронтологический центр (дом-интернат для престарелых и инвалидов)". Конечно, и при таком выборе оператора возможны конфликты интересов, но это все равно лучше, чем ситуация, когда поставщик услуг оценивает сам себя.

Однако встречаются и иные случаи. В Архангельской области (см. arhzan.ru) оператором в 2015 году стала региональная общественная организация инвалидов "Союз общественных объединений инвалидов Архангельской области" (правда, неясно, заключался с ней государственный контракт или финансирование данной работы осуществлялось посредством предоставления субсидии). А в Кабардино-Балкарской Республике государственный контракт на выполнение функций организации-оператора в 2015 году был заключен с автономной некоммерческой организацией "Центр инноваций социальной сферы Кабардино-Балкарской Республики"*(7).

Более подробную информацию о привлечении сторонних организаций-операторов для проведения независимой оценки качества социальных услуг можно найти на официальном сайте о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг - zakupki.gov.ru. Например, в Ленинградской области в июле - августе 2015 года был проведен электронный аукцион на выполнение работ по оценке качества работы 54 организаций социального обслуживания с начальной стоимостью контракта 400 тыс. руб. (извещение N 0145200000415001455). В аукционе приняло участие три претендента (ООО "Межрегиональный Маркетинговый Центр Иваново", ИП Симбирский А.А. и ГАОУ ДО Ленинградской области "Учебно-методический центр"). В результате контракт заключили с коммерческой организацией из Иванова, а его цена составила 270 тыс. руб.

Еще один пример. В Омской области в этот же период состоялся электронный аукцион на проведение оценки в отношении 15 учреждений социального обслуживания с начальной ценой контракта 300 тыс. руб. (извещение N 0152200001115000064). В закупке приняло участие два индивидуальных предпринимателя и три ООО. Победителем аукциона стало ООО "Группа компаний "Интер-Стратегия", с которым был заключен контракт на сумму 93 тыс. руб.

Анкеты для изучения мнения получателей услуг

Методические рекомендации N 391а содержат анкету для опроса получателей услуг, состоящую из 12 пунктов, - обычно она и размещается на сайтах региональных органов управления социальным обслуживанием. Так, в почти неизмененном виде анкета выложена на интернет-странице департамента Смоленской области по социальному развитию (socrazvitie67.ru), а на сайте главного управления социальной защиты населения Курганской области (uszn.kurganobl.ru) опубликован сокращенный вариант из четырех вопросов.

Как правило, на сайтах обеспечена возможность заполнения анкеты в интерактивном режиме, хотя данный способ анкетирования весьма сомнителен с точки зрения получения объективных сведений. Заполнять анкеты может кто угодно (и сколько угодно раз), поэтому нет никаких гарантий, что респондент действительно получает социальные услуги. Безусловно, для обеспечения большей объективности лучше собирать информацию через анкетирование именно тех людей, про которых достоверно известно, что они являются получателями услуг конкретной организации соцобслуживания (например, целесообразно проводить опрос в самой организации).

Результаты независимой оценки качества социальных услуг

Согласно федеральной нормативно-правовой базе результаты независимой оценки качества услуг, оказываемых организациями социального обслуживания, отражаются в балльных значениях показателей, установленных Минтрудом, и суммируются в рейтингах*(8). Рассмотрим несколько региональных примеров.

1. В Республике Коми (см. mintrudsoc.rkomi.ru) доступны для ознакомления как результаты анкетирования в 2014 году клиентов различных учреждений соцобслуживания (процентные распределения респондентов по ответам на вопросы оценочной анкеты), так и балльные значения учреждений по отдельным показателям оценки. Опубликованы и итоговые рейтинги учреждений в разрезе их видов (центры социального обслуживания на дому, психоневрологические интернаты и дома-интернаты для престарелых и инвалидов, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий). Правда, непонятно, почему в некоторых случаях одному учреждению может присваиваться сразу несколько итоговых мест (например, "I-IV").

Кроме того, как видно из представленных на сайте результатов анкетирования, не всем получателям услуг задавался полный список вопросов. В частности, в Кочпонском психоневрологическом интернате из 64 опрошенных на все вопросы анкеты ответили только 23 респондента, остальным же часть вопросов не задавалась. Вероятно, это связано с возможностями таких клиентов отвечать адекватно. Здесь следует отметить, что проведение клиентских опросов в психоневрологических интернатах по большому счету является трудновыполнимой методической задачей - если проводить их не "для галочки", а в целях получения объективных данных.

2. В Оренбургской области (см. msr.orb.ru) можно ознакомиться с итоговым количеством баллов, которые набрали оцененные в 2014 году организации социального обслуживания (от 110 до 162 баллов), и их местами в общем рейтинге. Примечательно, что в этом регионе в прошлом году оценивались и негосударственные поставщики (один индивидуальный предприниматель и две автономные некоммерческие организации) - они получили наименьшее количество баллов. В то же время в перечне организаций для оценки в 2015 году негосударственных поставщиков нет.

3. В Нижегородской области (см. minsocium.ru) итоги независимой оценки качества социальных услуг представлены лишь в разрозненных отчетах о данных анкетирования получателей услуг конкретного учреждения соцобслуживания в разрезе отдельных вопросов анкеты. Никакой сводной информации или рейтингования учреждений на сайте не представлено.

Сведения о предложениях и действиях общественных советов по улучшению качества социальных услуг

Такие сведения удается обнаружить нечасто. Достаточно распространена практика, при которой общественные советы просто утверждают своим протокольным решением результаты оценки и на этом все благополучно заканчивается. Тем не менее примеры разработки предложений по улучшению качества социальных услуг тоже имеются.

1. В Ставропольском крае (см. minsoc26.ru) общественный совет по итогам оценки в 2014 году определил ряд конкретных рекомендаций для организаций соцобслуживания по повышению качества социальных услуг. На сайте даже есть отчет о степени выполнения организациями этих пожеланий в формате: "такому-то учреждению дано столько-то рекомендаций и столько-то выполнено". Но вот в чем именно заключались рекомендации, обнаружить не удалось.

2. В Челябинской области (см. minsoc74.ru) общественный совет по итогам оценки в 2014 году порекомендовал привести сайты государственных учреждений социального обслуживания в соответствие Закону N 442-ФЗ.

3. В Республике Коми (см. mintrudsoc.rkomi.ru) в результате оценки в 2014 году был определен по каждому учреждению отдельный план улучшения качества его работы на 2015 год. Мероприятия носят и общий, и предметный характер. В частности, Центру социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и занятий г. Сыктывкара было рекомендовано своевременно размещать информацию об учреждении на сайте bus.gov.ru, активизировать рекламу своих услуг и т.д. А среди рекомендаций Княжепогостскому дому-интернату для престарелых и инвалидов значатся такие пункты, как развитие спортивно-оздоровительной работы, обеспечение всех нуждающихся клиентов средствами медицинского ухода и техническими средствами реабилитации.

* * *

Как показывает анализ сайтов органов власти, практика проведения независимой оценки качества социальных услуг характеризуется заметными региональными различиями. Где-то уже наработан достаточный, пусть и не всегда безупречный, опыт, а где-то на сайтах региональных органов социальной защиты населения можно обнаружить в лучшем случае сведения о составе общественного совета и критериях оценки. Нельзя не отметить и трудности с навигацией при поиске информации. Кроме того, препятствиями для успешного внедрения независимой оценки можно считать дефицит финансовых средств и методические сложности, связанные со спецификой клиентских групп получателей социальных услуг.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 23.1 Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 442-ФЗ).

*(2) Материал продолжает цикл статей, посвященных независимой оценке качества услуг в различных отраслях социальной сферы. Первая статья цикла "Практика проведения независимой оценки качества медицинских услуг в регионах" опубликована в октябрьском номере журнала.

*(3) Приказ Минтруда РФ от 08.12.2014 N 995н "Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества оказания услуг организациями социального обслуживания".

*(4) Приказ Минтруда РФ от 30.08.2013 N 391а "О методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере социального обслуживания" (далее - Методические рекомендации N 391а).

*(5) Например, в 2015 году Департамент труда и социальной защиты населения города Москвы закупил услуги по комплексной реабилитации инвалидов у Благотворительного центра поддержки лечебной педагогики и социальной терапии "Рафаил" на сумму 2495 тыс. руб. (официальный сайт zakupki.gov.ru, извещение N 0173200000215000050).

*(6) Информация размещена по адресу - http://admtyumen.ru/ogv_ru/society/social_policy/org/expertiza.htm.

*(7) На сайте Министерства труда, занятости и социальной защиты Кабардино-Балкарской Республики соответствующей информации нет, но ее удалось обнаружить на сайте организации-оператора - ciss-kbr.ru.

*(8) Подробнее об этом см. статью К.Г. Чагина "Показатели оценки качества услуг организаций социального обслуживания", N 5, 2015.