Разъяснения, к которым следует прислушаться (Л.А. Козырева, журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, ноябрь-декабрь 2015 г.)

Разъяснения, к которым следует прислушаться

Л.А. Козырева,

эксперт журнала "Услуги связи:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, ноябрь-декабрь 2015 г., с. 70-78.

Надзорных органов в сфере связи и массовых коммуникаций хватает, и не прислушиваться к их мнению нельзя, потому что можно оказаться вне рамок правового поля. Вниманию читателя предлагается статья о судебном решении по резонансному делу и его применении Федеральной антимонопольной службой, о рекомендациях Роскомнадзора по предотвращению возможных нарушений в Интернете, а также о проекте концепции Минкомсвязи по повышению качества услуг связи.

Представление информации антимонопольщикам

Поскольку Федеральную службу по тарифам упразднили, операторам связи приходится более тесно взаимодействовать с ее приемником - Федеральной антимонопольной службой. Как раз она недавно выиграла резонансное судебное дело, о котором сообщается в Письме ФАС РФ от 28.08.2015 N АК/45747/15.

В нем чиновники рассматривают Постановление ВС РФ от 13.08.2015 N 302-АД15-5169, которое посвящено привлечению к ответственности операторов связи за непредставление информации. В постановлении признано право антимонопольных органов запрашивать, в том числе у операторов связи, сведения о владельце абонентского номера, с которого поступило SMS-сообщение, содержащее рекламную информацию, для целей государственного надзора за соблюдением законодательства о рекламе.

Ведомство акцентирует внимание на том, что Закон о рекламе*(1) предоставляет ему право запрашивать документы без каких-либо ограничений по составу и объему необходимой для осуществления антимонопольным органом его задач и функций информации. При этом ФАС может запрашивать только те документы, которые касаются нарушений законодательства о рекламе и деятельности определенных лиц. Согласно Закону о персональных данных*(2) сведения об абонентах как персональные данные по общему правилу не подлежат раскрытию операторами связи перед третьими лицами. В то же время нормами федерального законодательства предусмотрены случаи обязательного представления персональных данных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В контексте сказанного следует обратиться к нормативному акту, обладающему не меньшей юридической силой, чем Закон о рекламе, - Закону о связи, который допускает представление третьим лицам сведений об абонентах-гражданах только с их согласия (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами). Операторы связи обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, сведения о пользователях услуг связи и об оказанных им услугах, а также иную информацию, необходимую для выполнения возложенных на эти органы задач.

В рассматриваемом деле нижестоящие суды исходили из того, что запрошенная информация имеет ограниченный доступ, ее представление не является обязательным без согласия физических лиц, а ФАС и ее территориальные органы не относятся к органам, уполномоченным осуществлять оперативно-розыскную деятельность. К тому же ни Закон о рекламе, ни Закон об оперативно-розыскной деятельности*(3) не содержат прямого указания на полномочие Федеральной антимонопольной службы запрашивать у операторов связи сведения об абонентах - физических лицах.

Однако верховная судебная инстанция не поддержала такой подход и отметила, что антимонопольный орган наделен правом получения названной информации в силу положений ст. 34 Закона о рекламе. Причем гарантией соблюдения установленных законом ограничений в предоставлении персональных данных является ст. 35 того же закона, которой определены обязанность антимонопольного органа соблюдать коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну, а также ответственность его сотрудников.

За непредставление запрошенных сведений в антимонопольный орган на оператора связи может быть наложен административный штраф по ч. 6 ст. 19.8 КоАП РФ. Санкции для должностных лиц составляют от 2 тыс. до 10 тыс. руб., для юридических лиц - от 20 тыс. до 200 тыс. руб. Надо отметить, что антимонопольщики обычно "не мелочатся" и накладывают на компании существенные штрафы.

Поэтому неудивительно, что ФАС рекомендует территориальным органам использовать в работе позицию Верховного суда, изложенную в указанном постановлении. Проще говоря, чиновникам на местах дано разрешение обращаться к операторам связи за сведениями, необходимыми для пресечения нарушений законодательства о рекламе.

На заметку. ФАС Приказом от 31.07.2015 N 678/15 распределила обязанности между структурными подразделениями центрального аппарата службы. За участниками рынка связи будет надзирать Управление контроля транспорта и связи.

Территориальные органы ФАС не сидят сложа руки, а выносят решения и выдают предписания по пресечению нарушений рекламного законодательства, в частности ч. 1 ст. 18 Закона о рекламе о распространении рекламы в сетях связи без предварительного согласия абонентов (решения Новосибирского УФАС от 18.08.2015 N 63/15, Омского УФАС от 22.07.2015 N 0610.1/54-2015, от 19.05.2015 N 06-10.1/42-2015).

Причем иногда разбирательства доходят и до центрального органа управления. Например, рассмотрим Решение ФАС РФ от 01.06.2015 N 3-18-2/00-08-15. В службу поступили обращения граждан с претензиями к SMS-рекламе товаров и услуг различных организаций по сети подвижной радиотелефонной связи оператора сотовой связи, присылаемой без согласия граждан на принадлежащие им мобильные номера. Чиновники напомнили, что оператор связи признается рекламораспространителем, который несет ответственность за нарушение Закона о рекламе так же, как и рекламодатель, которого ФАС также имеет право установить и наказать. При этом по требованию антимонопольного органа оператор связи обязан приостановить оказание услуг абоненту, занимающемуся распространением ненадлежащей рекламы.

Советы Роскомнадзора при работе с Интернетом

Приходится признать, что в России законодательство об информационных технологиях, в частности об информационно-телекоммуникационных сетях, в настоящее время находится в стадии становления. Законодательные и исполнительные органы государственной власти постоянно систематизируют и совершенствуют законодательство РФ, направленное на предотвращение нарушений в Интернете.

Минкомсвязь совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разрабатывает проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам регулирования отношений при использовании информационно-телекоммуникационной сети Интернет". Предполагается, что законопроект определит субъекты, предоставляющие услуги в "глобальной паутине", их функции и отношения, возникающие между ними, ответственность информационных посредников при незаконном распространении информации, а также установит обязанности операторов, оказывающих телематические услуги связи.

Правила оказания услуг связи обязывают оператора в том числе защищать абонентов от спам-рассылок и мошенничества. В то же время и абонент не должен сидеть сложа руки. Согласно п. 28 Правил оказания телематических услуг связи*(4) абонент обязан эксплуатировать пользовательское (оконечное) оборудование и программное обеспечение, которое соответствует установленным требованиям, предпринимать меры по защите абонентского терминала от воздействия вредоносного программного обеспечения, препятствовать распространению спама и вредных программ с персонального абонентского терминала.

За создание программ для ЭВМ или внесение в существующие программы изменений, заведомо приводящих к несанкционированному уничтожению, блокированию, модификации либо копированию информации, нарушению работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети, а равно использование либо распространение таких программ или машинных носителей с ними предусмотрена уголовная ответственность (ст. 273 УК РФ). Полномочия по борьбе с распространением вредоносных программ и предотвращению мошеннических действий с использованием Интернета находятся в сфере деятельности Управления "К" МВД.

И еще один интересный вопрос касается защиты чести, достоинства и деловой репутации. Гражданин или юридическое лицо (фирма) вправе требовать опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространившее эти сведения лицо не докажет, что они соответствуют действительности (ст. 152 ГК РФ). Такая защита допускается только в судебном порядке, причем правом обращения в суд наделены исключительно те лица, чьи интересы затронуты. Иного порядка защиты чести, достоинства и деловой репутации закон не предусматривает.

Однако если распространяемые сведения заведомо ложны (являются клеветой), то речь пойдет уже об уголовной ответственности (хотя раньше дела о клевете регулировались административным законодательством). За распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию, на лицо накладывается штраф в размере до 500 тыс. руб., в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо обязательными работами на срок до 160 часов. Дела о клевете возбуждаются только по жалобе потерпевшего (физического или юридического лица), поданной в суд.

Каких законодательных инициатив ждать от Минкомсвязи?

В сфере связи именно это министерство является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование. Чиновники сейчас разрабатывают и утверждают много различных документов, и автору хотелось бы обратить внимание на наиболее интересные, в частности на проект концепции управления качеством связи в Российской Федерации. По мнению чиновников, действующие правила оказания различных услуг связи не достаточным образом способствуют повышению их качества. Как же министерство собирается улучшить связь? Для начала покажем основные составляющие качества в виде схемы.

Основные составляющие качества услуг связи

/-------------------\ /--------------------\ /---------------\

|Качество сети связи| |Качество услуг связи| |Клиентский опыт|

\-------------------/ \--------------------/ \---------------/

Качество сети связи (Network Performance, NP) - необходимая основа для обеспечения качества услуг связи, оно неразрывно сопряжено с целостностью, устойчивостью и безопасностью функционирования сети связи общего пользования. Соответствующие требования к сети связи общего пользования устанавливаются Минкомсвязью. При этом фактически качество сети связи обеспечивается непосредственно операторами при планировании, строительстве и эксплуатации данных сетей связи.

Качество сетей связи сопряжено с надежностью работы оборудования, применяемого на сети связи общего пользования, построением и взаимодействием сетей связи, использованием радиочастотного спектра. Государственный контроль и надзор здесь осуществляет Роскомнадзор. Подтвердить соответствие установленным правилам применения средств связи можно посредством их обязательной сертификации, не считая абонентского оборудования - его соответствие подтверждается обязательным декларированием.

Важным аспектом обеспечения качества сети связи является регламентирование межсетевого взаимодействия (доступность и достаточность точек присоединения сетей связи и возможность пропускать трафик оптимальным образом, в том числе по прямым маршрутам, без ущерба для целостности и устойчивости сети). Этим же целям служит управление использованием радиочастотного спектра, осуществляемое Государственной комиссией по радиочастотам и Роскомнадзором.

Также следует упомянуть о достаточности радиочастотного спектра, доступного операторам связи, и возможности его эффективного использования. Доступность спектра для операторов обуславливается своевременным допуском на рынок новых технологий, совместным использованием радиочастотного спектра, сближением использования полос радиочастот с их международным распределением, проведением конверсии радиочастотного спектра, внедрением уведомительного порядка начала использования радиочастот в пределах выделенных полос.

Качество услуг связи (Quality of Service, QoS) отражает результат взаимодействия эксплуатируемого абонентом (пользователем) пользовательского (оконечного) оборудования с сетью связи в процессе оказания услуг. По качеству будут оцениваться наиболее востребованные и распространенные услуги связи, среди которых особо выделяют:

- услуги подвижной радиотелефонной связи, в том числе передача SMS-сообщений;

- услуги широкополосного доступа в Интернет (проводного и беспроводного).

Оценка качества услуг связи будет производиться в процессе сквозного тестирования "из конца в конец" с применением:

- пользовательского (оконечного) оборудования, оснащенного специальным программным обеспечением (программный агент);

- испытательных (тестовых) комплексов, используемых в ходе специально организованных тест-драйвов.

Первый вид тестирования может проводиться как в автоматическом, через регулярные промежутки времени, так и в ручном режиме по инициативе абонента, например, в случаях неудовлетворенности абонента качеством услуг, уровень которого может быть ограничен техническими возможностями его пользовательского оборудования. Данная оценка подходит для массового мониторинга качества услуг связи на больших территориях и предоставляет возможность сравнить качество услуг разных операторов, но не может применяться для контроля выполнения заявленных оператором или нормативно установленных требований.

Второй вид тестирования (тест-драйвы) - наиболее объективный способ оценки. Он проводится по единым утвержденным методикам с применением технических испытательных средств - тестовых комплексов. Тест-драйвы осуществляются квалифицированным персоналом, а методики испытаний содержат вполне определенный порядок их проведения при большом количестве тестовых проб для достижения требуемой достоверности результатов. Данный вид тестирования является весьма затратным по стоимости и времени, что ограничивает возможности его регулярного или массового использования.

Клиентское восприятие (опыт) (Quality of Experience, QoE) формируется на основе сравнения качества фактически оказываемых услуг связи с заявленным оператором связи уровнем качества или с ожиданиями абонентов (пользователей). Основной метод оценки здесь - опрос, при котором абоненты (пользователи) дают совокупную оценку качества услуг связи, полученных ими в течение некоторого времени на конкретной территории обслуживания сети. Уже сейчас результаты опросов качества услуг связи и жалобы абонентов (пользователей) на плохую связь применяются операторами для своевременного и эффективного реагирования на возникающие проблемы. В будущем клиентский опыт будет оцениваться специальными приложениями, устанавливаемыми на пользовательском (оконечном) оборудовании потребителя.

Итак, автор выделил три составляющие качества услуг связи. Они позволяют дать комплексную и объективную оценку, по результатам которой будут приниматься решения всеми заинтересованными сторонами (абонентами, операторами связи, уполномоченными государственными органами). Причем законодатель не исключает возможности введения механизма саморегулирования участников рынка, при котором операторы связи будут объединяться в СРО (саморегулируемые организации) в добровольном или обязательном порядке. Как правило, это производится в отсутствие механизма лицензирования той или иной деятельности. У операторов связи есть такой механизм, из-за чего введение СРО представляется избыточным.

Здесь уместно сказать, что Минкомсвязь видит вероятность улучшения качества услуг связи лишь при минимальном государственном вмешательстве, когда эффективно должны работать рыночные механизмы, основанные на возможности абонента самостоятельно определять, услугами связи какого оператора ему пользоваться, исходя из соотношения цены и качества. Безусловно, это подействует только в условиях высокой конкуренции, в противном же случае выбирать придется из того, что есть, и требования к качеству тогда отходят на второй план.

* * *

Антимонопольная служба не обладает такими полномочиями, как органы, ведущие оперативно-разыскную деятельность, но все же прав у чиновников достаточно, чтобы затребовать у операторов связи персональные данные об абоненте, нарушающем законодательство (в частности, рекламное). Сам оператор тоже может быть привлечен к ответственности, что не снимает с него обязанности прекратить по сети связи рассылку, нарушающую законодательство. И в Интернете нарушений хватает, но для их предотвращения нужно принимать меры не только оператору, но и его абонентам. И наконец, качество связи также должно улучшаться при желании и способствующих тому действиях всех заинтересованных сторон, к чему и призывает стремиться Минкомсвязь, разработавшая в этих целях проект концепции управления качеством связи.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ.

*(2) Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ.

*(3) Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ.

*(4) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.09.2007 N 575.