Экспертиза проектов актов представительных органов как направление правотворческой деятельности прокуратуры (С.В. Нарутто, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г.)

Экспертиза проектов актов представительных органов как направление правотворческой деятельности прокуратуры

С.В. Нарутто,

доктор юридических наук,

профессор кафедры конституционного

и муниципального права Московского

государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г., с. 36-47.

Одним из направлений правотворческой деятельности прокуратуры является экспертиза проектов нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. На этом этапе правотворческого процесса, когда нормативный акт еще не принят либо не вступил в действие, основным технико-юридическим приемом выявления противоречий является научно-правовая экспертиза данного акта. При этом акцент в основной надзорной функции прокуратуры смещается "на недопущение принятия незаконного правового акта... По сути, речь идет о превентивном надзоре прокуратуры". Он осуществляется путем заблаговременного направления проектов нормативных правовых актов представительных органов в органы прокуратуры для разработки замечаний и предложений.

Термин "эксперт" означает "опытный" и обозначает специалиста в области науки, техники, искусства и т.д., приглашаемого для экспертизы, т.е. для исследования и разрешения вопроса, требующего специальных знаний. Характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Кроме того, прокуратура не находится в какой-либо зависимости от представительных органов, поэтому ее экспертиза проектов нормативных правовых актов имеет независимый характер и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая международные договоры РФ; обеспечения системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

В литературе отмечается недостаточная разработанность понятия "экспертиза нормативного правового акта". Некоторые авторы предлагают даже отказаться от этого термина, заменив его на "аудит". Под юридической экспертизой обычно понимается правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Как известно, в последнее время законодательство интенсивно меняется, что влияет на его качество, и не в лучшую сторону. Генеральной прокуратурой в 2013 году выявлено незаконных правовых актов 408 515; в 2014 - 415 918; принесено протестов соответственно 399 273 и 405 933; по удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов - 374 947 и 385 592. Такая ситуация вызывает потребность в выявлении уже на ранней стадии важнейших проблем, связанных с механизмом реализации конституционного принципа законности в Российской Федерации и предложении путей их решения для повышения эффективности процесса реформирования государственных органов в целом и системы органов прокуратуры в частности.

По данным статистической отчетности, в 2009 г. Генеральной прокуратурой РФ подготовлено 880 правовых заключений по проектам федеральных законов. За первую половину 2010 г. в региональные прокуратуры из законодательных органов государственной власти субъектов РФ поступил 7171 законопроект, по которым составлено 7406 заключений, подготовлено 17,8% отрицательных заключений, в том числе в связи с нарушением федерального законодательства, юридико-технических правил оформления проектов нормативных правовых актов. Большая часть замечаний прокуроров учитывались. По проектам нормативных правовых актов давалась не только правовая, но и коррупционная оценка: в 173 законопроектах помимо нарушений федерального законодательства были установлены коррупциогенные факторы. Например, в прокуратурах Республики Карелия, Чеченской Республики, Калужской, Костромской, Московской, Орловской, Псковской областей, г. Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа изданы организационно-распорядительные документы, в соответствии с которыми все проекты нормативных правовых актов, поступающие в прокуратуру, в обязательном порядке изучаются в отделах по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Во многих прокуратурах субъектов РФ в подготовке заключений на законопроекты участвуют также и отделы по надзору за исполнением федерального законодательства по делам несовершеннолетних и молодежи, а в отдельных случаях создаются рабочие группы, в состав которых входят работники нескольких подразделений. Однако такое взаимодействие налажено еще не везде.

Необходимо отметить, что инициатива проведения прокуратурой экспертизы (не антикоррупционной) проектов актов представительных органов исходит от данных органов. Кроме того, эти органы могут не только не рассматривать поступающие из прокуратуры заключения на проекты правовых актов, но и не учитывать мнение прокурора при принятии акта. Заключение прокурора носит для них рекомендательный характер, прокурор не имеет полномочий по лишению объекта проверки юридической силы, приостановлению его действия. Законодательством не предусмотрена ответственность за невыполнение требований прокурора, внесенных до принятия правового акта. Хотя, как отмечается в литературе, повсеместная экспертная деятельность прокуратуры может привести "к практически полному исключению законодательных коллизий в действующем законодательстве".

В литературе приводятся примеры игнорирования представительными органами заключений органов прокуратуры, которые приводят к изданию правовых актов, содержащих положения, противоречащие федеральному законодательству. В таких случаях прокурорам приходится впоследствии опротестовывать незаконные акты. Так, Советом Полтавского сельского поселения Красноармейского района Краснодарского края не были учтены замечания, изложенные в направленном районным прокурором заключении на проект решения "О внесении изменений и дополнений в решение Совета Полтавского сельского поселения Красноармейского района от 20 ноября 2007 г. "Об установлении налоговых ставок по налогу на землю, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований их применения в отношении земельных участков, расположенных на территории Полтавского сельского поселения Красноармейского района, на 2008 год''.

Другой пример связан с составлением прокуратурой Княжпогостского района Республики Коми отрицательного заключения на проект решения совета муниципального образования сельского поселения Иоссер "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении на территории СП Иоссер", которым предусматривалось осуществление органами территориального общественного самоуправления хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, что противоречило ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 161 Жилищного кодекса РФ. Не были учтены также замечания прокурора в отношении проекта решения совета города Ессентуки Ставропольского края, которым предлагалось утвердить реестр муниципальной собственности города по объектам недвижимого имущества, в который в соответствии с прогнозным планом приватизации включались подвальные помещения многоквартирных жилых домов, что противоречит федеральному законодательству.

В литературе высказано мнение о необходимости установления "императивности заключения эксперта вместо его рекомендательного характера". С этим трудно согласиться, поскольку прокурор не может подменить собой представительный орган, а также суд, решение которого имеет обязательный для всех, включая прокуратуру, характер. На наш взгляд, императивность должна распространяться на рассмотрение в определенный законом представительным органом (а не только его структурными частями - комитетами (комиссиями) или обслуживающими органами типа юридических служб) срок, и окончательное решение относительно того, согласиться или не согласиться с экспертным заключением, должно оставаться за представительным органом. При этом он должен в обязательном порядке дать мотивированный ответ прокурору на его отрицательное заключение.

Согласно дополнению, внесенному в Федеральный закон "О прокуратуре РФ" прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 9.1). Данное положение сформулировано как обязательное полномочие прокурора. Несмотря на то, что в законе речь идет не о проектах нормативных правовых актов, прокуратура в настоящее время осуществляет антикоррупционную экспертизу не только действующих актов, но и проектов, что представляется правильным, поскольку еще на стадии обсуждения проекта предпринимаются меры к обеспечению законности. На расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ отмечалось, что "важно продолжить... экспертизу, которую мы не так давно ввели - экспертизу на коррупционную составляющую в нормативных актах. Ее эффективность очевидна... эта работа прокуратуры абсолютно востребована". Актуальность этого направления взаимодействия прокуратуры с правотворческими органами власти была подтверждена на заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 6 апреля 2010 г., а также в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы, Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы и в других документах.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". В Законе речь уже идет не только об экспертизе действующих актов, но и проектов нормативных правовых актов.

Во исполнение закона был принят Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". Согласно данному документу органы прокуратуры должны принимать участие в процессе нормотворчества на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. В соответствии с п. 1.3 Приказа органы прокуратуры инициируют внесение изменений в законодательные акты субъектов РФ и акты органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.

При проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) представительных органов власти органы прокуратуры руководствуются также Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

Назначение проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы актов представительных органов состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов), что "по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы". В соответствии с Законом коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст. 1). Практика выявила недостаточность этого перечня.

В научной литературе приводится следующая классификация коррупционных факторов: а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов; в) факторы системного характера.

Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются: а) в широте дискреционных полномочий - отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); б) в определении компетенции по формуле "вправе" - диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) в наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; г) в злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций; д) в выборочном изменении объема прав - возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); е) в чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества - наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящем к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; ж) в принятии нормативного правового акта сверх компетенции - нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; з) в заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; и) в юридико-лингвистической неопределенности - употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются: а) в существовании собственно пробела в правовом регулировании - отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее; б) в отсутствии административных процедур - отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; в) в отказе от конкурсных (аукционных) процедур - закреплении административного порядка предоставления права (блага); г) в отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях; д) в отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений; е) в отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих); ж) в нарушении режима прозрачности информации - отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.

Факторами системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии, т.е. противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Экспертизе подлежат те нормативные правовые акты представительных органов, которые касаются: 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Все эти группы отношений, перечисленные в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2009 г. N 172-ФЗ имеют комплексный характер, регулируются нормами различных отраслей права, в силу чего предмет прокурорской экспертизы весьма широк.

По информации Генерального прокурора РФ органами прокуратуры в 2009 г. была проведена экспертиза свыше 380 000 нормативных правовых актов субъектов РФ, в т.ч. 6613 актов, принятых законодательными органами субъектов. Изучено было также более 186 000 проектов нормативных правовых актов, из которых 6955 - акты законодательных органов субъектов РФ. Органами прокуратуры выявлено 28 435 нормативных правовых актов и их проектов, в которых имелось 37 914 коррупциогенных факторов, в том числе 352 нормативных правовых акта законодательных органов субъектов РФ, содержащих 556 коррупциогенных факторов. Наибольшее количество нарушений выявлено в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бюджетных правоотношений (в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд), здравоохранения и социального развития, использования государственной и муниципальной собственности и управления ею, использования и предоставления земельных участков, государственной поддержки предпринимательства.

Так, прокуратурой г. Москвы было внесено требование в Московскую городскую думу об изменении Закона г. Москвы от 27 января 2010 г. N 2 "Основы жилищной политики" в связи с выявлением коррупциогенного фактора. Согласно ч. 2 ст. 82 указанного Закона "В целях создания условий для управления многоквартирными домами органы государственной власти города Москвы могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам средства бюджета города Москвы на капитальный ремонт многоквартирных домов". Риски коррупционных проявлений прокурор усмотрел в отсутствии сроков, условий и оснований принятия решения; диспозитивного установления возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении организаций; возможности необоснованного устранения исключений из общего порядка; отсутствия требований к организациям, претендующим на получение бюджетных средств". При проведении антикоррупционной экспертизы Закона г. Москвы от 11 июня 2008 г. N 22 "О такси в городе Москве" прокуратурой г. Москвы было внесено требование об изменении ст. 5, предусматривающей возможность финансовых преференций организациям, включенным в реестр перевозчиков "Московское городское такси", без указания конкретных условий их предоставления.

В Московской области прокуратурой были выявлены коррупционные признаки в проектах законов "О дополнительных гарантиях социальной защиты сотрудников и работников Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области, его подразделений и подведомственных организаций", "О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области", проектах постановлений Московской областной думы "О Положении о премировании Московской областной думы".

В литературе обращается внимание на одну из проблем, выявленных практикой антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, - относимость тех или иных правовых актов к нормативным, т.е. фактически являются или не являются такие акты предметом антикоррупционной экспертизы. Предметом антикоррупционной экспертизы могут быть только нормативные правовые акты, следовательно, органы прокуратуры должны выявить существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт.

В Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, обязательные правила поведения. Верховный Суд РФ, к признакам нормативности отнес: издание акта в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Высший Арбитражный Суд РФ сформулировал следующее понятие нормативного правового акта: "официальный документ, принятый в определенной законом форме с опубликованием в надлежащем источнике, который устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение и адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии".

К анализу этих определений Конституционный Суд РФ вернулся в 2015 году, исследуя правовой характер письма ФНС России.

Нередко в правовых актах, особенно муниципального уровня, могут одновременно встречаться и нормативные, и ненормативные положения. Так, во многих решениях представительных органов встречается фраза: "Контроль за выполнением решения возложить на...", указывается конкретный комитет представительного органа и фамилия депутата - председателя этого комитета. Или в актах указываются конкретные организации, учреждения, в отношении которых устанавливаются какие-то особенности, другие данные, не являющиеся нормами права. Например, в решении Совета депутатов Киришского муниципального района Ленинградской области наряду с нормами, определяющими порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации Киришского муниципального района Ленинградской области, указывается дата, время и место проведения конкурса. В решении Совета Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан "О внесении изменений в состав депутатской группы "Единая Россия'' Совета Нижнекамского муниципального района" дословно установлено следующее: "Рассмотрев заявление депутата Гилазиева Насима Маузетдиновича, Совет Нижнекамского муниципального района решает: избрать депутата Гилазиева Насима Маузетдиновича в состав депутатской группы "Единая Россия'' Совета Нижнекамского муниципального района". Решение подписано главой муниципального района, из чего следует, что данный акт в районе признан нормативным.

По мнению А.В. Кудашкина, коррупционный риск заключается в том, что правоприменительные акты, "формально не подпадая под признаки нормативного правового акта (не проходят регистрационные или иные учетные процедуры), тем не менее подчас фактически являясь таковыми, могут включать коррупциогенные нормы, тем самым несут потенциальный заряд возможности последующих коррупционных проявлений. ...Как показывает анализ деятельности органов прокуратуры по данному направлению, в таком ракурсе оценка нормативности правового акта ими не проводится. Такая задача не ставится перед органами прокуратуры даже в постановочном плане, что существенно увеличивает коррупционные риски в процессе правоприменения". Безусловно, выход из сложившейся ситуации связан с законодательным определением понятия "нормативный правовой акт".

Следует отметить, что в Законе не указаны в качестве объектов антикоррупционной экспертизы нормативные договоры (соглашения) и их проекты. Принятие таких видов нормативных актов предусмотрено во многих конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, Конституцией Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. предусмотрена возможность республиканского Государственного Совета заключать соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти иных субъектов РФ (ст. 83). Аналогичные положения есть в Конституции Республики Марий Эл (ст. 72). Предусматривается также заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 71 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, ст. 88 Конституции Республики Саха (Якутия), ст. 7 Конституции Республики Алтай (Основного Закона), ст. 36 Конституции Удмуртской Республики, ст. 41 Конституции Республики Карелия и др.). Статьей 22 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа допускается возможность регулирования соглашениями отношений между органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и органами государственной власти Тюменской области. А в ст. 64 Устава (Основного Закона) Оренбургской области говорится о том, что взаимоотношения областных органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия законов по вопросам местного значения и заключения соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области.

В качестве примеров договора с участием представительного органа можно привести, например, Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа от 22 июня 2010 г. Представляется, что договоры (проекты договоров) тоже должны быть объектом антикоррупционной экспертизы.

Выявленные в нормативных правовых актах (проектах) представительных органов коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

На практике возникают случаи, когда ближайшее заседание законодательного органа субъекта РФ, представительного органа муниципального образования откладывается на длительное время. В течение указанного периода нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, будет действовать и может повлечь за собой конкретные коррупционные проявления. С целью предотвращения возможности возникновения коррупционных последствий предлагается предоставить право прокурору требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа. Кроме того, руководителям органов прокуратуры поручено лично принимать участие в заседаниях законодательных органов субъекта РФ или представительных органов муниципальных образований при рассмотрении соответствующих требований об изменении нормативных правовых актов.

В научной литературе продолжается дискуссия о природе требования прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы. Специалисты, занимающиеся исследованием теоретических вопросов прокурорского надзора, требование прокурора об изменении нормативного правового акта относят к средствам прокурорского реагирования. В то же время А.Ю. Винокуров отмечает, что требование является специализированным средством (актом) прокурорского реагирования, в отличие от иных, имеющих универсальный характер. Также он отмечает, что проведение антикоррупционной экспертизы является составной частью надзорного процесса, осуществляемой в рамках такого направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Дискуссионен и вопрос об обязательности исполнения требования прокурора. По мнению Е.Р. Ергашевой, требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта реагирования. Однако такое толкование законодательной нормы, пишет А.В. Кудашкин, "чревато, с одной стороны, неисполнением закона, а с другой - подрывом авторитета прокуратуры". Кроме того, оно не соответствует п. 1 ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" ("Обязательность исполнения требований прокурора"), согласно которой "требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок". Требование об изменении нормативного правового акта, предъявленное в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, обязательно для исполнения органом, которому оно предъявлено.

К сожалению, практика идет несколько иным путем - имеются неединичные случаи отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта, предъявленного в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, чему способствует некорректность отдельных норм законодательства, допускающих в данном случае возможность альтернативного поведения разработчиков нормативных правовых актов. Указанный Закон, кроме внесения требования об изменении нормативного правового акта, наделяет прокурора правом на обращение в суд. Нормы ч. 1 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе и п. 2 ст. 9.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывают на альтернативные возможности применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд. В то же время согласно п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" право на обращение в суд предусмотрено в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта. В данном приказе прокурорам рекомендовано прежде, чем обращаться в суд, внести требование и только после его отклонения применять судебный порядок судебного оспаривания коррупциогенного НПА.

Практически в каждом субъекте Российской Федерации приняты собственные законы или подзаконные акты о мерах по противодействию коррупции, в основу которых легли федеральные нормы. Например, в Якутии действует Закон от 19 февраля 2009 г. (в ред. от 15 апреля 2010 г.) N 668-З N 227-IV "О противодействии коррупции" в Республике Саха (Якутия)", а порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов регулируется постановлением законодательного органа, который и осуществляет эту экспертизу. Небезынтересно, что в ряде субъектов РФ нормативная регламентация вопросов противодействия коррупции, в том числе вопросов антикоррупционной экспертизы, развивалась со значительным опережением федерального уровня, например в Республике Татарстан, Свердловской, Челябинской, Калужской, Тверской, Тюменской областях.

Представительными органами многих муниципальных образований также регулируются отдельные аспекты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, затрагивающие вопросы взаимодействия с прокуратурой. В качестве примера можно привести решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 25 марта 2010 г. N 228-НА, утвердившего Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" и действующих муниципальных правовых актов Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп"; решение Совета местного самоуправления городского округа Нальчик от 2 июля 2010 г. N 262 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Обратим внимание на такую проблему, как проведение экспертизы не проектов, а уже действующих актов. Например, в Республике Бурятия, несмотря на законодательное закрепление проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проектов, на практике антикоррупционная экспертиза проводится только в отношении уже принятых нормативных правовых актов. Проекты законов подвергаются обязательной экспертизе в 27 регионах РФ (Ненецкий автономный округ, Смоленская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ивановская область, г. Санкт-Петербург, Чукотский автономный округ, г. Москва, Московская область и др.), проекты подзаконных актов - в 32 субъектах РФ. В некоторых регионах обязательной антикоррупционной экспертизе подвергаются только проекты подзаконных правовых актов, но не законопроекты (Приморский край, Тюменская область, Псковская область, Волгоградская область). И это, безусловно, неправильно. Чаще всего экспертиза является обязательной лишь в отношении определенных направлений правового регулирования. Например, в Республике Бурятия - в отношении актов, затрагивающих права и свободы граждан в сфере образования и здравоохранения; в Амурской области - в отношении нормативных правовых актов и их проектов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

Согласно ст. 16 Закона г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы" о антикоррупционной экспертизе подлежат: 1) проекты законов г. Москвы; 2) проекты постановлений Московской городской думы, предусматривающие внесение проектов федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы РФ в порядке законодательной инициативы; 3) поправки к проектам законов г. Москвы, а также к указанным выше проектам постановлений Московской городской думы. Таким образом, получается, что проекты постановлений Московской городской думы, не связанные с проектами федеральных законов, не подлежат антикоррупционной экспертизе. По закону Санкт-Петербурга постановления Законодательного Собрания вообще не подлежат антикоррупционной экспертизе.

Необходимо отметить, что далеко не во всех актах, регулирующих процедуру антикоррупционной экспертизы, предусмотрены нормы, обязывающие представительные органы направлять принятые нормативные правовые акты, а также вынесенные на их рассмотрение проекты нормативных правовых актов, в органы прокуратуры в течение определенного срока (например в течение 7 дней).

Е.В. Черепанова отмечает, что в тех субъектах РФ (муниципальных образованиях), где на сайтах органов государственной власти (местного самоуправления) представлены проекты правовых актов, возможность проведения их независимой антикоррупционной экспертизы не предусмотрена. И лишь в нескольких субъектах РФ, например в Камчатском крае, такая возможность существует.

Как видим, законодательство, регулирующее порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов проектов федерального, регионального и муниципального уровней, и участие в этом процессе прокуратуры, нуждается в совершенствовании.

Библиография:

1. Бадмацыренова Ю.С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сб. статей. - М., 2010. - С. 19.

2. Васильев Ф. П. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - N 1.

3. Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О.С. Капинус, А.В. Кудашкина. - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2010.

4. Ергашева Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. - 2006. - N 3.

5. Жидких А.А. О некоторых аспектах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О.С. Капинус, А.В. Кудашкина. - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2010.

6. Жидких А.А. Роль прокуратуры в правовом развитии России // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 6.

7. Карманов А.Е. Деятельность Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // URL: http://agprf.org/news/karmanov.rtf.

8. Кудашкин А.В. Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. - 2011. - N 4.

9. Кудашкин А.В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. - 2010. - N 8.

10. Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. - М., 1987.

11. Миронов А.Н. Некоторые проблемы экспертизы нормативных правовых актов и пути их решения // Российская юстиция. - 2009. - N 12.

12. Нестеров А.В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. - 2009. - N 2.

13. Петрова Л. Правотворческая деятельность органов прокуратуры // Законность. - 2010. - N 11.

14. Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // Законность. - 2008. - N 11.

15. Петрова Л., Манакова С. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. - 2008. - N 3.

16. Рабко Т.А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры // Журнал российского права. - 2000. - N 9.

17. Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым статусом: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.

18. Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В.Н. Южакова. - М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2007.

19. Третьякова Е.-Д.С. Соотношение правовой экспертизы и нормоконтроля (некоторые вопросы теории и практики) // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 9.

20. Урываев А.В. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2009.

21. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. - 2009. - N 10.

22. Черепанова Е.В. О мониторинге реализации Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Журнал российского права. - 2011. - N 2.