О правовых основах осуществления общественного контроля за предоставлением государственных и муниципальных услуг населению (А.А. Уваров, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г.)

О правовых основах осуществления общественного контроля за предоставлением государственных и муниципальных услуг населению

А.А. Уваров,

доктор юридических наук,

профессор заведующий кафедрой

конституционного и муниципального права,

Оренбургский государственный аграрный университет

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г., с. 75-81.

Действующие федеральные законы от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и от 21.06.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" не содержат положений, прямо указывающих на осуществление общественного контроля в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Тем не менее именно эти отношения функционирования публичной власти в первую очередь нуждаются в подобном контроле. Данное утверждение вытекает из таких задач общественного контроля, как: повышение уровня доверия граждан к деятельности государства; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов власти и государственных (муниципальных) организаций; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов власти, государственных (муниципальных) организаций (ч. 2 ст. 5 ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"). Представляется необходимым дифференцировать предмет, объем и степень общественного контроля в сфере предоставления населению публичных услуг с учетом следующих моментов: а) общественный контроль должен быть более интенсивным и широким, прежде всего в социальных областях, непосредственно связанных с реализацией прав и свобод граждан, удовлетворением их собственных частных интересов; б) при осуществлении общественного контроля в сфере предоставления услуг не целесообразно дублировать или подменять государственный контроль, важно чтобы по возможности он имел собственное функционально-целевое предназначение; в) действие общественного контроля не может ограничиваться только констатацией выявленных нарушений, общественный контроль, как правило, должен включать формулирование предложений по совершенствованию качества в интересах населения, доступности и иных условий предоставления государственных и муниципальных услуг.

В силу производности предоставляемых населению публичных услуг от одноименных прав и свобод граждан режим и иные условия реализации услуг должны максимально способствовать воплощению содержания этих прав и свобод. Однако этот, казалось бы, очевидный вывод ни в теории, ни на практике не находит своего полного и обстоятельного воплощения. Нельзя сказать, что в научной литературе еще до принятия ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" не высказывались различные точки зрения по поводу правовой природы и разновидностей такого рода услуг. Но таких исследований было слишком мало, и носили они преимущественно умозрительный характер. По справедливому замечанию Н.В. Путило: "Сложившаяся ситуация с пониманием и нормативным закреплением публичных услуг - это пример того, когда нормативное правовое регулирование опережает юридическую мысль. Правовое регулирование идет собственным путем, предоставляя науке возможность либо заполнять пустоты, поддерживая избранную модель, либо настаивать на ошибочности легальных конструкций и создавать правильные модели". Так, в период появления административных регламентов федеральных органов, осуществляющих государственные услуги, наблюдалось явное и повсеместное смешение понятий "государственная функция" и "государственная услуга". Не внес существенной ясности в понятие "государственная услуга" и ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Так, согласно ст. 2 этого Закона "государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги". Среди основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг названы: правомерность, заявительный характер, правомерность взимания госпошлины и платы за предоставление услуг; открытость и доступность услуг; возможность получить государственные и муниципальные услуги в электронной форме (ст. 4). Как видно, ни из самого определения, ни из принципов предоставления услуг не следует ответ на вопрос о том, в чем же проявляется специфика государственной услуги как вида государственной деятельности. Теоретическая аморфность определения государственной услуги порождает амбивалентность правового регулирования, при котором невозможно понять, почему многие учетные, регистрационные и контрольные функции государственных органов называются услугами. Конечно, публичный характер государственных и муниципальных услуг должен накладывать свой отпечаток на привычное обыденное понимание услуги как "действия, приносящего пользу, помощь другому", и отличаться от частноправовой модели услуг, установленных Гражданским кодексом РФ. Но при этом не следует забывать, что именно заявитель с его потребностями является ключевым, т.е. главным субъектом в этих правоотношениях. Поэтому, определяя в качестве услуги то или иное действие государственной или муниципальной структуры, законодателю следует иметь в виду, что такая деятельность может преследовать цель "получения гражданином благ, выгодных лично ему, а не абстрактному обществу в целом". Все это подвигает к тому выводу, что государственные (муниципальные) услуги должны носить преимущественно социальный характер.

Обращаясь к вопросу об имманентности предоставляемых государственных и муниципальных услуг ценностям и благам, которые заложены в соответствующих правах и свободах граждан, обратим внимание на возможности общественного контроля по обеспечению этого единства. Приоритет прав и свобод человека является принципом как общественного контроля, так и деятельности государственных и муниципальных органов. С учетом того, что функции по предоставлению публичных услуг разделены на стадию их регламентации, которая осуществляется правотворческими органами власти, и стадию организации их непосредственного предоставления, осуществляемую как органами исполнительной власти, так и подведомственными органам власти учреждениями и организациями, общественный контроль также должен иметь две сферы приложения, структурировав соответствующим образом свой механизм. Так, если на первой правотворческой стадии уместны такие формы, как общественные палаты, общественные советы при органах власти, то на второй стадии более уместны общественные инспекции, группы общественного контроля и т.п. Согласно ст. 3 ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" граждане РФ вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. В частности, личное участие граждан в оценке эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) осуществляется по результатам предоставления государственных услуг согласно постановлению Правительства РФ от 12.12.2012 г. N 1284. В постановлении говорится, что граждане оценивают качество предоставления услуг по таким критериям, как: время предоставления услуг; время ожидания в очереди при предоставлении услуг; вежливость и компетентность сотрудников; комфортность условий в помещении, в котором предоставлены услуги; доступность информации о порядке предоставления услуг (п. 3). Думается, что вряд ли данные процедурные критерии относятся к понятию качества самих услуг, ведь целью любой услуги является полезное действие, удовлетворяющее потребность заказчика услуги, а не условия ее предоставления. Разумеется, указанные условия составляют важные элементы предоставления услуги и должны наряду с ее содержанием оцениваться с точки зрения эффективности действий уполномоченных государственных органов. В конечном счете само полезное действие услуги может быть нейтрализовано бюрократическими иными препятствиями процедуры ее предоставления. Иными словами, для потребителя услуги она может потерять смысл или стать недоступной из-за нарушений условий, которые упомянуты в п. 3 постановления Правительства РФ.

Универсальной формой общественного контроля, охватывающего как правотворческий, так и реализационный аспекты осуществления государственной деятельности в сфере услуг, является общественный мониторинг. Организаторами мониторинга могут быть все вышеперечисленные субъекты общественного контроля. Возможности мониторинга как общественного наблюдения, осуществляемого как на постоянной, так и на временной основе, позволяют не эпизодически, а системно решать те или иные проблемы в сфере услуг. Использование информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" придает этому виду контроля широкомасштабный характер, позволяет вовлечь в этот процесс не только организаторов общественного мониторинга, но и всех заинтересованных лиц, получить более объективные, разносторонние и профессиональные оценки подлежащих контролю отношений. Однако сам по себе мониторинг в рассматриваемом аспекте - это лишь сбор полезной информации о неблагополучных участках предоставления населению публичных услуг. После тог как собран эмпирический материал, возникает необходимость в аналитической работе. Целесообразно разделить этот материал на сектора, среди которых можно выделить: а) сектор материалов и фактов, которые могут представлять интерес для правоохранительных органов в плане устранения нарушений законодательства о порядке предоставления публичных услуг; б) сектор материалов, требующих проведения дополнительных оценок со стороны субъектов общественного контроля посредством организации общественных экспертиз, общественных (публичных) слушаний, общественных проверок, и т.п.; в) сектор формирования общественных правотворческих инициатив по совершенствованию правового регулирования предоставления публичных услуг населению; г) сектор учета результатов рассмотрения обращений субъектов общественного контроля, ранее направленных в компетентные государственные и муниципальные органы власти и организации, чья деятельность по предоставлению услуг была предметом проверки со стороны субъектов общественного контроля.

Для повышения действенности общественного контроля нужны четкие и реальные законодательные гарантии, при которых мнение общественных контролеров подлежало бы не только обязательному рассмотрению компетентными властными структурами, но и учитывалось бы ими в своей деятельности. Так, по данным доклада Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества за 2014 г., сегодня все шире вводится в практику проведение "нулевых" чтений разрабатываемых нормативных правовых актов. В отдельных случаях, например в Тверской области, областная общественная палата наделена правом законодательной инициативы. Общественной палатой РФ сформулированы конкретные предложения по совершенствованию контроля в сфере защиты прав потребителей, среди которых: 1) прекратить ввиду ее крайней неэффективности практику плановых проверок; 2) усилить лабораторно-экспертный потенциал госнадзора; 3) сформировать предусмотренный Законом информационный ресурс для обнародования потребительских рекламаций. В процессе проверочной деятельности по реализации публичных услуг субъектам общественного контроля важно обеспечить надлежащий баланс интересов как исполнителей, так и потребителей услуг. Государственное (муниципальное) учреждение или предприятие, осуществляющее услуги, финансируются не только из государственного (муниципального) бюджета, но и имеют собственные источники доходов от своей деятельности, в том числе от оплаты за предоставляемые ими услуги. Кстати говоря, субъектами предоставления услуг могут быть частные коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, а также некоммерческие организации (НКО). По данным Общественной палаты РФ, наблюдается рост социально ориентированных НКО, занимающихся предоставлением социальных услуг при усилении их финансовой устойчивости в связи с передачей им функций по оказанию социальных услуг со стороны государственных (муниципальных) органов власти. Этому способствуют и некоторые законодательные требования, стимулирующего характера. В частности, согласно ст. 30 ФЗ от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных НКО в объеме не менее чем 15% совокупного годового объема закупок. Согласно ст. 5 ФЗ от 28.12.2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" предусматриваются равные возможности осуществления социального обслуживания социально ориентированными НКО наряду с бюджетными учреждениями и коммерческими организациями. В случаях осуществления социальных услуг структурами гражданского общества общественный контроль не может исключаться или ограничиваться, равно как и не может подменять такой контроль деятельность созданных при различных государственных организациях вспомогательных общественных структур для совместного решения ведомственных задач (родительские комитеты при образовательных учреждениях, попечительские советы при организациях социального обслуживания и т.п.), поскольку деятельность данных некоммерческих организаций и общественных структур иногда вступает в конфликт с интересами и целями общественного контроля. Не секрет, например, что родительские комитеты при общеобразовательных учебных заведениях порой используются для легализации не совсем законной деятельности администраций учебных заведений, связанной с различного рода поборами с родителей на ремонт, охрану, закупку дополнительного образовательного оборудования и т.п. В данном случае общественный контроль не может ограничиваться формой общественного совета при государственном или муниципальном органе по вопросам образования. Это должна быть полностью независимая, автономная и специализированная общественная структура. Аналогичные организации по инициативе самих граждан целесообразно создать и в иных сферах. Специализация автономных общественных структур, осуществляющих контроль в определенной сфере предоставления публичных услуг, позволит повысить эффективность деятельности по борьбе за качество и доступность предоставляемых услуг. Между тем ФЗ от 21.07.2014 г. N 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования" повсеместно введены формируемые соответствующими исполнительными органами власти общественные советы по проведению независимой оценки качества оказания услуг. Простая логика подсказывает, что если общественная структура формируется самим органом власти, ни о какой независимой и объективной оценке его деятельности или деятельности подведомственных ему организаций не может быть и речи.

Еще один аспект общественного контроля в сфере публичных услуг связан с необходимостью, как уже отмечалось выше, разграничения обеспечения гарантированных государством конституционных прав и свобод человека и предоставления связанных с этими отношениями услуг. Первое относится к сущностным, материальным нормам права, содержащим конституционные блага и ценности. Второе - это деятельность, имеющая факультативный и производный от основных прав и свобод характер, направленная на их реализацию. Таким образом, при осуществлении контроля за предоставлением гражданам публичных услуг субъекты общественного контроля должны решить как минимум следующие задачи: 1) идентифицировать сами действия, составляющие содержание услуг, и найти правовую основу их совершения; 2) оценить формальное соответствие этих действий положениям соответствующего нормативного правового акта; 3) оценить качество и доступность предоставляемой услуги. Задача идентификации действий, составляющих содержание государственных (муниципальных) услуг, усложняется отсутствием прежде всего в базовых федеральных законах единообразной и четкой терминологии. Так, если в ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" социальные услуги составляют, по сути, гарантированную государством социальную поддержку граждан (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ), то в ФЗ от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" термин "образовательная услуга" не применяется при определении содержания образования как единого и целенаправленного процесса воспитания и обучения (п. 1 ст. 2). Как представляется, обслуживание здесь связано с деятельностью по присмотру и уходу за детьми (п. 34 ст. 2; ст. 65), обеспечением печатными и электронными образовательными и информационными ресурсами (ст. 28); научно-методическим и ресурсным обеспечением системы образования (ст. 29). Еще более запутанной в плане идентификации действий, составляющих содержание услуг, является терминология ФЗ от 21.11.2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Под медицинской услугой здесь понимается медицинское вмешательство, направленное на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (п. 4 ст. 2). При этом само лечение - это комплекс медицинских вмешательств (п. 8 ст. 2), а медицинская помощь - комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (п. 3 ст. 2). Некоторую ясность вносит приказ Минздравсоцразвития РФ от 27.12.2011 г. N 1664н "Об утверждении номенклатуры медицинских услуг", из содержания которого можно сделать собственный вывод о том, что под медицинской услугой следует понимать медицинское обследование для сбора необходимых для постановки правильного диагноза и лечения данных. Само же лечение - это и есть медицинская помощь, право на которую закреплено в ст. 41 Конституции РФ. Общественная контрольная деятельности, особенно в таких сложных вопросах, как медицина, должна иметь свои четкие, конкретные индикаторы. В статье 79-1 ФЗ "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" критерии оценки качества медицинских услуг определяются путем: 1) фиксации общих критериев (открытость и доступность информации о медицинской организации; комфортность условий предоставления медицинских услуг и доступность их получения; время ожидания предоставления медицинской услуги; доброжелательность, вежливость, компетентность работников медицинской организации; удовлетворенность оказанными услугами); 2) запрета на осуществление контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также экспертизы и контроля качества медицинской помощи; 3) предоставления возможности общественному совету по проведению независимой оценки качества оказания услуг устанавливать при необходимости дополнительные к уже установленным Законом критерии оценки качества оказания услуг медицинскими организациями. Таким образом, с учетом вышеупомянутой номенклатуры медицинских услуг бесспорный характер может носить только право общественного контроля по так называемым общим критериям. Результаты общественного контроля во всех случаях предоставления социальных услуг подлежат обязательному рассмотрению уполномоченными органами в месячный срок и учитываются ими при выработке мер по совершенствованию деятельности организаций, предоставляющих услуги.

Необходимость в масштабной проверке качества и доступности предоставляемых услуг возникает при абстрактном контроле, например в процессе мониторинга определенного сегмента публичных услуг. Отсутствие жалоб потребителей на доступность и качество предоставляемых услуг само по себе еще не свидетельствует о благополучии. Неприхотливость нашего российского потребителя и неразвитость конкуренции по предоставлению услуг может вызвать самоуспокоенность властей, их пассивность в этих вопросах. В этой связи уже государство должно брать на себя инициативу, разрабатывать и доводить до всех звеньев своего аппарата такие стандарты предоставления услуг, которые бы обеспечивали достойный уровень жизни граждан. Как следует из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год, права человека в России нарушаются в том числе вследствие неудовлетворительного качества предоставляемых услуг во многих сферах жизнеобеспечения из-за отсутствия необходимого минимума общепрофессиональных социальных стандартов. Следует следить и за тем, чтобы обязанности государства по обеспечению (гарантированию) прав и свобод граждан, а также многочисленные учетные, регистрационные и разрешительные функции государственных органов не превращались в их принудительные для граждан услуги. Так, отдельные государственные услуги вырастают буквально на пустом месте. Сам общественный контроль за качеством и иными условиями предоставления услуг не должен превращаться в самоцель, так же как и государственный контроль, он не может проводиться слишком часто в отношении предоставляющих услуги организаций и учреждений (как правило, не чаще чем один раз в три года).

Среди институтов гражданского общества, которые на законодательном (правотворческом) уровне способны хотя бы поднять все вышеупомянутые системные проблемы предоставления публичных услуг населению, выделяются пока только общественные палаты, соответственно, федерального, региональных и муниципальных уровней. Им-то в первую очередь и предстоит организовать всю эту многосложную и трудоемкую работу.

Библиография:

1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1975.

2. Путило Н.В. Публичные услуги: Между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. - 2007. - N 6. - С. 3-10.

3. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - N 10.