Новое в антикоррупции: что и как решают суды (Д. Кунев, журнал "Административное право", N 4, IV квартал 2015 г.)

Новое в антикоррупции: что и как решают суды

Д. Кунев,

руководитель организационно-аналитического отдела СК России

Журнал "Административное право", N 4, IV квартал 2015 г., с. 5-9.

Борьба с коррупцией не только в России, но и в большинстве стран мира уже несколько лет рассматривается не только как актуальное направление государственной политики, но и становится так называемым модным трендом на уровне государственных управленцев и учёных-правоведов.

Новые инициативы и законодательство появляются буквально каждый месяц, они не только связаны с общими ограничениями в деятельности госслужащих, но и прямо затрагивают интересы бизнес-сообщества. При этом нововведения появляются на фоне неоднородно складывающейся судебной практики по уже введённым административным составам и различного рода ограничениям.

За последнее время российское законодательство пополнилось целым рядом нормативных актов в сфере противодействия коррупции. К наиболее заметным из них можно отнести разработанные Минтрудом методические рекомендации по проведению оценки антикоррупционных рисков, возникающих при реализации функций органов госуправления и корпораций с государственным участием. Ими введено очередное определение "коррупции" и предусмотрен механизм снижения коррупционных рисков при осуществлении госуправления. Сюда же можно отнести подписанный 8 марта 2015 года Президентом России указ N 120, с принятием которого продолжилась регламентация ряда введённых для госслужащих ограничений и запретов в сфере размещения и оборота денежных средств и ценностей в иностранных банках. Наряду с этим в числе правовых актов появился внушительный перечень ведомственных документов, устанавливающих названные и иные ограничения в сфере реализации полномочий государственных служащих и налагающих обязанности по декларированию ими доходов и расходов.

В то же время широкое обсуждение в юридических кругах, а прежде всего в бизнес-сообществе, вызывает неоднозначно складывающаяся в последнее время судебная практика, связанная с привлечением к ответственности юридических лиц за административные правонарушения коррупционной направленности.

Пожалуй, наиболее распространённым составом КоАП данной категории является статья 19.28, устанавливающая ответственность за незаконные передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, в том числе иностранному, либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег и любых других благ имущественного характера за совершение действий в интересах юридического лица.

Несмотря на то, что указанный состав административного правонарушения введён в кодекс сравнительно давно, ещё в конце 2008 года, в связи с ратификацией Россией Конвенции ООН против коррупции, споры о его конституционности и различном применении судами не утихают до сих пор.

Летом 2014 года Конституционный Суд России не нашёл оснований для принятия к рассмотрению жалобы ООО "Приоритет" о признании части 1 ст. 19.28 КоАП РФ не соответствующей Конституции. В обращении в суд содержалась история менеджера названного общества М., передавшего по поручению учредителя и генерального директора того же общества Т. взятку должностному лицу УВД по Юго-Западному административному округу г. Москвы. Причём незаконное вознаграждение передавалось в несколько приёмов, а в ходе последнего полицейского чиновника задержали при проведении оперативных мероприятий.

Что же до давшего взятку менеджера компании, то в ходе расследования он был освобождён от уголовной ответственности на основании примечания к ст. 291 УК РФ, так как добровольно сообщил уполномоченному органу о совершении преступления и активно способствовал его раскрытию. Тем не менее, само ООО "Приоритет", в интересах которого действовал управленец, в последующем было признано виновным постановлением мирового судьи по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ с наказанием в виде штрафа в размере 1 млн. рублей.

Логика обратившегося в суд заявителя весьма прозрачна. В жалобе была подчёркнута неопределённость оспариваемой нормы, отсутствие четко выраженных в диспозиции статьи формы и вида взаимосвязи между юридическим лицом и тем, кто действовал в интересах компании. Главным же доводом стало отсутствие возможности освобождения от административной ответственности по аналогии с уголовным законодательством, ведь именно исполнительные органы общества с ограниченной ответственностью сообщили о совершении преступления в правоохранительные органы.

Суд, проанализировав действующее антикоррупционное законодательство и судебную практику, в том числе статью 14 Федерального закона "О противодействии коррупции" и соответствующее Постановление Пленума Верховного Суда N 24, пришёл к выводу о том, что взаимосвязь менеджера и представляемого им общества никем не оспаривалась, что в силу ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию свидетельствует о виновности данного юридического лица. Кроме того, фирма привлечена к ответственности не за передачу денег его работниками в ходе проведения оперативных мероприятий, а за ранее совершённые коррупционные действия в интересах данного Общества, в частности те факты, которые имели место быть до задержания высокопоставленного полицейского.

Из этого можно сделать вывод, что взаимосвязь юридического лица и его представителя в контексте анализируемого административного правонарушения не должна каким-то особым образом прописываться в диспозиции статьи, в каждом случае подлежит доказыванию в ходе административного судопроизводства, в связи с чем оспариваемая норма не имеет противоречий с Конституцией.

Не нашел Конституционный Суд нарушений основного закона и в факте отсутствия примечания к статье об освобождении от ответственности добровольно сообщившего о коррупции юридического лица по аналогии с Уголовным кодексом, подтвердив на этот счёт дискреционное право федерального законодателя.

Тем не менее, в своём определении Конституционный Суд фактически оставил открытым вопрос, как всё-таки быть с ответственностью фирмы в случае, если уголовное преследование в отношении представителя, совершившего в её интересах коррупционное преступление, по каким-то причинам прекращено, а в случае, если оно и продолжается, имеет ли значение факт предъявления ему обвинения или тем более вынесения обвинительного приговора.

С одной стороны, ст. 14 Федерального закона "О противодействии коррупции" прямо говорит о том, что привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо. То есть совершил менеджер преступление - отвечай фирма рублём. С другой стороны, логически вытекает, что в случае прекращения уголовного преследования в отношении представителя юрлица должно прекращаться и производство об административном правонарушении. По сути, именно это ООО "Приоритет" и пыталось донести до Конституционного Суда.

Что же происходит на практике?

В большинстве случаев органы прокуратуры, а именно они уполномочены возбуждать такие дела, принимают процессуальные решения о начале производства по делу об административном правонарушении не только несмотря на отсутствие приговора по уголовному делу в отношении представителя юрлица, но и при освобождении его от уголовной ответственности на основании примечания к ст. 291 УК РФ.

Например, в решении мирового судьи судебного участка N 11 Советского района г. Уфы от 08.04.2015 на соответствующий довод представителя общества с ограниченной ответственностью об отсутствии не только обвинительного приговора, но даже и предъявленного обвинения суд ответил мотивированным отказом и привлёк Общество к ответственности в виде крупного административного штрафа.

Аналогичные решения выносились судьями в большинстве субъектов Российской Федерации.

Нередко представители бизнеса, в особенности уже привлечённых к административной ответственности юридических лиц, расценивают подобную судебную практику как несправедливую. Ведь в законе немало оснований для освобождения взяткодателей от уголовной ответственности, в некоторых случаях даже не доходит до стадии возбуждения уголовного дела, отсутствие состава преступления констатируется в так называемых "отказных" материалах.

Хотя в некоторых регионах России исход административного дела по-прежнему ставят в зависимость от вынесения итогового решения по уголовному. Например, в Рязанской, Тамбовской и Оренбургской областях прокуроры, как правило, решают вопрос о возбуждении административных дел в отношении юридических лиц только после вступления в законную силу приговоров по соответствующим уголовным делам, что явно не соответствует закону и сложившейся судебной практике.

Кроме того, следует принять во внимание, что диспозиции статей 19.28 КоАП и 291 УК РФ не совпадают. Административный состав шире, он включает в себя такие противоправные действия, как обещание и предложение незаконного вознаграждения, что в указанной статье УК отсутствует, в связи с чем далеко не во всех случаях привлечения юрлиц к административной ответственности имеется уголовное дело.

Например, в г. Хабаровске в текущем году вынесено судебное решение о привлечении ООО "Кристалл-Инвест" к штрафу в размере 20 млн. рублей за устное предложение подкупа начальнику службы безопасности регионального филиала ОАО "Россельхозбанк" в размере 5 млн. рублей за согласование выдачи кредита в сумме 90 млн. рублей при наличии информации о фактической неплатежеспособности юрлица и отсутствии у него залогового имущества.

Несмотря на то, что действовавший в интересах ООО "Кристалл-Инвест" представитель не был привлечён к уголовной ответственности, как видим, решение в отношении юридического лица было принято.

Указанный вопрос являлся предметом неоднократных обсуждений на площадке Минэкономразвития России с участием представителей Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, общественных организаций "Деловая Россия", "Опора России", Торгово-промышленной палаты и Российского союза промышленников и предпринимателей. Последним, в частности, подготовлена новая редакция ст. 19.28 КоАП РФ, предусматривающая условия освобождения юридического лица от административной ответственности, если установлено, что оно принимало достаточные меры по предупреждению коррупции, добровольно сообщило о ставших ему известными фактах совершения действий коррупционного характера своими представителями. Соблюдение обоих условиях станет основанием для полного освобождения организации от ответственности по ст. 19.28, а одного из них - будет рассматриваться в качестве смягчающего вину обстоятельства. Инициатива в целом нашла поддержку, в том числе и в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в связи с чем есть реальная надежда увидеть поправки к закону в ближайшем будущем.

Подобные изменения рассматриваются не только как один из стимулов антикоррупционной активности бизнеса и эффективной реализации компаниями мер по противодействию коррупции, но и соответствуют активно обсуждаемой в последнее время возможности законодательного закрепления поощрения так называемого доносительства о фактах коррупции. Данный вопрос обсуждался 20 мая 2015 года на совещании в Администрации Президента России и нашёл поддержку большинства заинтересованных в борьбе с коррупцией структур.

Но до тех пор, пока такие поправки не приняты, по результатам анализа судебной практики можно дать лишь один действенный совет, приняв во внимание который владельцы любого юридического лица смогут избежать существенных проблем для развития собственного бизнеса. Штрафы, назначаемые судами за совершение коррупционных правонарушений, в отдельных случаях достигают нескольких десятков миллионов рублей, что не только может значительно подорвать развитие бизнеса, но и ставит под угрозу его существование. Многочисленные попытки оспорить в судах крупные штрафы к успеху не приводят, доводы руководителей предприятий о своем неведении в отношении действий сотрудников, совершивших в интересах юрлиц коррупционные преступления, судами, как правило, не принимаются. Всё это диктует необходимость не экономить на корпоративных антикоррупционных мероприятиях и не пытаться поставить свой бизнес в критическое положение путём сомнительных и незаконных способов решения возникающих проблем.