Особенности государственных и муниципальных контрактов: споры (С. Потрашков, журнал "Административное право", N 4, IV квартал 2015 г.)

Особенности государственных и муниципальных контрактов: споры

С. Потрашков,

главный юрисконсульт юридического отдела АО "НИЦ Строительство"

Журнал "Административное право", N 4, IV квартал 2015 г., с. 21-25.

Государственные и муниципальные контракты (далее - контракты) в полной мере можно отнести к договорам в том смысле, в котором определяет данный термин действующее гражданское законодательство, а именно договором признаётся соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (статья 420 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем, специфика процедуры заключения и последующего исполнения указанных контрактов позволяет прийти к однозначному выводу о том, что данный вид договоров имеет ряд своих особенностей, в том числе таких, которые не имеют однозначной урегулированности в сегодняшней правоприменительной практике. Они и будут являться предметом рассмотрения в данной статье.

Понятие государственного и муниципального контракта урегулировано в подпункте 8 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), а именно государственный контракт, муниципальный контракт - договор, заключённый от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Из анализа данного определения можно установить, что ключевым отличием государственных и муниципальных контрактов от обычных договоров является статус одной из сторон договоров, а именно то, что заказчиком в большинстве случаев является публично-правовое образование (орган государственной власти либо орган местного самоуправления). Исходя из этого обстоятельства, гражданское законодательство предусматривает ряд особенностей уже для конкретных видов государственных и муниципальных контрактов. Так, разделом 4 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены особенности поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Пункт 1 статьи 525 ГК РФ предусматривает, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

Раздел 5 главы 37 ГК РФ определяет особенности договора подряда, заключаемого для целей удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Так, часть 1 статьи 763 ГК РФ предусматривает, что подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

Ещё одной ключевой особенностью государственного контракта является регламентация положений контракта указаниями соответствующей документации либо прямыми указаниями Закона о контрактной системе.

Так, часть 1 статьи 34 Закона о контрактной системе предусматривает, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых, в соответствии с настоящим Федеральным законом, извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Условия соответствующей документации должны находить своё отражение в контракте, заключаемом по итогам процедуры закупки. Так 19-й арбитражный апелляционный суд в постановлении от 30 января 2015 г. по делу N А35-4611/2014 указал, что в Арбитражный суд Курской области обратился заявитель, который указывает на то, что положения ст. 70 Закона о контрактной системе подтверждают необходимость указания всех условий исполнения контракта и характеристик объекта закупки в аукционной документации. Судом первой инстанции не учитывалось то обстоятельство, что в проекте контракта содержится не отдельная фраза, а прямое указание заказчика организовать питание за счёт собственных средств работников, обучающихся или их родителей, то есть за финансовые средства частных лиц, которые не являются средствами, за счёт которых может осуществляться размещение муниципального заказа. Конкретный срок исполнения условия об обязанности исполнителя "согласовать примерное двенадцатидневное меню в порядке в соответствии с СанПиН 2.4.5.2409-08 в срок, установленный заказчиком" в аукционной документации отсутствует. Это не позволяет потенциальным участникам закупки оценить возможность исполнения указанного условия контракта и ограничивает количество участников определения поставщика. Соответственно, спор между сторонами возник по поводу полноты соответствующей документации и условий контракта, что само по себе направлено на урегулирование вопроса регламентации такой особенности государственных и муниципальных контрактов, как их существенные условия.

Принимая решение, суд апелляционной инстанции указал, что антимонопольный орган, рассматривая дело, исходил из того, что часть положений проекта договора, являющегося неотъемлемой частью аукционной документации, не содержится в извещении, аукционной документации по определению поставщика, и тем самым нарушены требования ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе.

Так, в извещении, аукционной документации по определению поставщика не содержатся определённые положения проекта договора.

Суд апелляционной инстанции указал, что, перечислив в абз. 10, 11, 12, 14 п. 5.1 проекта контракта обязанности исполнителя контракта, заказчик посчитал их существенными условиями исполнения контракта и характеристики объекта закупки, как и указанные в п. 7 "описание объекта закупки, объём, сроки (график) и место оказания услуг" информационной карты аукционной документации.

Вместе с тем, указанные условия контракта не были указаны в извещении, аукционной документации, что правомерно было расценено УФАС как нарушение положений ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе.

В соответствии с частью 4 статьи 34 Закона о контрактной системе, в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.

Таким образом, законодателем в безусловном порядке предписано предусматривать в государственных и муниципальных контрактах такой способ обеспечения исполнения обязательств, как неустойка. Вопрос об обязательности предусмотрения неустойки в контракте являлся предметом рассмотрения судебных инстанций, так как споры между сторонами возникали в том числе и по этому поводу. Так, например Пятый арбитражный апелляционный суд в постановлении по делу N А51-26873/2014 от 17 декабря 2014 года указывает, что Федеральное бюджетное лечебно-профилактическое учреждение "Санаторий-профилакторий "Золотой берег" Федеральной налоговой службы (далее - истец, учреждение) обратилось с иском в Арбитражный суд Приморского края к обществу с ограниченной ответственностью "РСУ Инжкоммуникации" (далее - ответчик, общество) о взыскании 9 465 рублей 14 копеек пени за несвоевременное начало исполнения обязательств по контракту и 347 289 рублей 62 копеек пени за задержку приёмки выполненных работ от подрядчика. Решением Арбитражного суда Приморского края от 27.10.2014 в удовлетворении исковых требований отказано. Не согласившись с вынесенным решением, истец обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции апеллянт указывает на незаконность и необоснованность обжалуемого судебного акта. Указывает также на то, что следующие выводы суда первой инстанции являются неполными, необъективными и противоречащими материалам дела: неустойка (за взысканием которой истец обратился в суд) предназначена для компенсации потерь стороны, потерпевшей от неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства.

Не соглашаясь с доводами апеллянта, суд в частности указывает, что норма пункта 4 статьи 34 Федерального закона о контрактной системе предусматривает обязательное включение в контракт условия о конкретном размере ответственности заказчика и поставщика в виде неустойки и штрафа, определив их минимальный размер. При буквальном толковании условий контракта в соответствии с требованиями статьи 431 ГК РФ судебная коллегия приходит к выводу о том, что условие об ответственности органа технического надзора за нарушение начального срока производства работ и нарушение конечных сроков в части приёмки выполненных работ не сформировано.

Таким образом, приходя к выводу об обязательном наличии в государственном или муниципальном контракте положения по неустойке, суд всё же отказывает истцу в удовлетворении требования о её взыскании на основании неурегулированности в договоре условия по неустойке. Соответственно, фактически присутствует момент противоречия (спорный момент) между законодательством о контрактной системе и требованиями гражданского законодательства. Во избежание возникновения такой спорной ситуации представляется необходимым указывать в контракте не только общее основание ответственности, предусмотренное частью 4 статьи 34 Закона о контрактной системе, но и конкретизировать размер неустойки и случаи её выплаты.

Другой важной новеллой закона о размещении заказов является указание части 14 статьи 34, а именно, в контракт может быть включено условие о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта в соответствии с положениями частей 8-26 статьи 95 настоящего федерального закона.

На практике довольно часто встречается ситуация, при которой государственный или муниципальный контракт имеет достаточно противоречивые условия и не позволяет однозначно определить возможность применения одностороннего отказа. Так, например, Управление Федеральной антимонопольной службы по Омской области, проводя 22 апреля 2014 г внеплановую проверку по делу N 03-10.1/142-2014, установило, что в соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 64 Федерального закона о контрактной системе документация об электронном аукционе, наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта в соответствии с положениями частей 8-26 статьи 95 настоящего Федерального закона. Как следует из пункта 29 документации об электронном аукционе, заказчиком предусмотрена возможность одностороннего отказа от исполнения контракта в соответствии с положениями частей 8-26 статьи 95 настоящего Федерального закона.

При этом пункт 7.5 проекта государственного контракта (Приложение N 3 к документации об электронном аукционе) содержит следующее: "Досрочное расторжение Контракта возможно только по соглашению сторон или по решению суда".

В то же время, в противоречие вышеуказанному, в пункте 7.6 проекта государственного контракта указано: "Стороны в соответствии с частями 8-24 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ обладают правом на принятие решения об одностороннем отказе от исполнения настоящего Контракта". Таким образом, жалоба, поданная на действия заказчика, была признана обоснованной.

В данном случае противоречие между аукционной документацией (где возможность одностороннего отказа была предусмотрена) и контрактом (где присутствовало противоречие по возможности одностороннего отказа) расценена контролирующим органом как нарушение требований законодательства о контрактной системе. Таким образом, данное противоречие (спорный момент) фактически может привести к нежелательным последствиям для заказчика (выдача предписания, аннулирование результата закупки). В целях устранения указанного противоречия представляется целесообразным уточнение требований законодательства о контрактной системе в части отсутствия необходимости указания на возможность одностороннего отказа не только в самом контракте, но и в соответствующей документации.

Анализируя сложившуюся судебную практику по законодательству о контрактной системе, присутствие в ней спорных моментов толкования, хотелось бы остановиться также на следующей норме. В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, при осуществлении закупки заказчик устанавливает обязательное требование об обладании участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты, за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма.

Формируя закупочную документацию, заказчики, как правило, исходят из возможности применения определённой её типовой формы, без необходимости адаптации под конкретную процедуру. Такой подход порождает противоречия в самой документации и может привести к неправильному её толкованию. Однако данное обстоятельство не освобождает участника закупки от необходимости проведения всестороннего изучения требований соответствующей документации.

Так 7-й арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело от 21 ноября 2014 г. N А45-10834/2014, указал, что в тексте нормы пункта 8 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ прямо указано на случай, когда данная норма подлежит применению, поэтому включение её в состав требований к участникам закупки никак не вводит в заблуждение участников закупки, наличие подобных прав лишь декларируется в заявке на участие в конкурсе без дополнительного подтверждения. Кроме того, при формировании извещения на официальном сайте (www.zakupki.gov.ru) в части установления требований к участникам закупки технически невозможно исключить указанный пункт из числа требований, поскольку единые требования к участникам закупки уже установлены в специальной вкладке в разделе "Требования к участникам". Поэтому исключение указанного пункта из состава аукционной документации приведёт к расхождению с информацией, отображённой в извещении об осуществлении закупки, что может ввести участников закупки в заблуждение и привести к ограничению конкуренции.

Таким образом, анализ законодательства о контрактной системе позволяет прийти к выводу о том, что практика его применения сама по себе выявляет спорные моменты, не решённые однозначным образом на этапе принятия указанного закона. Однако дальнейшее развитие процедуры закупок товаров, работ, услуг с целью удовлетворения государственных и муниципальных нужд приведёт к постепенному отсутствию моментов неурегулированности. Ускорить наступление указанных событий может, в том числе, формирование соответствующей судебной практики.