Реализация института контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам (С. Бессчасный, В. Скорик, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г.)

Реализация института контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам

С. Бессчасный,

прокурор Приморского края,

кандидат юридических наук

В. Скорик,

начальник отдела по надзору за исполнением

законодательства о противодействии коррупции

прокуратуры Приморского края

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г., с. 6-10.

Институт контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам (далее - контроль за расходами) в настоящее время - наиболее актуальный правовой механизм противодействия коррупции со стороны государства.

В Российской Федерации такой новый инструмент профилактики коррупции, по сути, является реализацией идей Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции об установлении ответственности за незаконное обогащение.

Указанный институт введён Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", которым установлены правовые и организационные основы контроля за расходами, определены категории лиц, в отношении которых он осуществляется, порядок его проведения и механизм обращения в доход РФ имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Несмотря на непродолжительный период действия института контроля за расходами органами прокуратуры Приморского края наработана положительная практика надзора за исполнением требований Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ*(1).

В 2014 г. органами прокуратуры края установлено 11 случаев неисполнения 9 государственными и 2 муниципальными служащими обязанности по представлению сведений о расходах, предусмотренной ст. 8.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В целях устранения выявленных нарушении закона внесено 6 представлений, по которым 7 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, в том числе 1 сотрудник органов внутренних дел, 2 государственных служащих края и 1 муниципальный служащий уволены в связи с утратой доверия. В суд направлено исковое заявление об обращении принадлежащей бывшему муниципальному служащему автомашины стоимостью 800 тыс. руб. в доход государства на основании материалов, представленных губернатором Приморского края в соответствии с ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ по результатам осуществления контроля за расходами, который проводился на основании предложений прокуратуры края*(2). По результатам рассмотрения искового заявления суд 14 апреля 2015 г. принял решение об обращении автомашины в доход государства.

Проведённый прокуратурой Приморского края анализ практики реализации нормативных положений, связанных с организацией и осуществлением контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам свидетельствует о том, что в настоящее время есть пробелы в правовом регулировании контроля за расходами, в том числе позволяющие избежать лицам, которые не могут представить сведения о законных источниках своих расходов, мероприятии и последствии применения указанного правового механизма.

Исходя из системного толкования положений ст. 4-13 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ контроль за расходами состоит из следующих этапов:

1) принятие решения об осуществлении контроля за расходами;

2) истребование от лица сведений:

а) о его расходах, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций, совершённой им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчётного периода, если общая сумма таких сделок превышает общий доход этого лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчётному периоду;

б) об источниках получения средств, за счёт которых совершена такая сделка;

3) проверка достоверности и полноты сведений, представленных лицом в кадровую службу, а также сведений о расходах, представленных в ходе осуществления контроля;

4) определение соответствия расходов лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке их общему доходу;

5) подготовка и представление доклада о результатах контроля за расходами уполномоченному лицу;

6) принятие уполномоченным лицом одного из решений, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ.

Рассмотрим каждый из перечисленных этапов.

Как следует из указанных положений законодательства, на первом этапе уполномоченное лицо принимает решение об осуществлении контроля за расходами лиц, указанных в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ.

Однако в случае увольнения лиц, в том числе по собственному желанию, принятие решения в отношении их об осуществлении контроля за расходами и применение предусмотренных ст. 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ мер невозможно. Поэтому в целях повышения эффективности реализации рассматриваемого антикоррупционного института представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ и предоставить уполномоченным лицам право принимать решение об осуществлении контроля за расходами не только в отношении, например, государственных, муниципальных служащих и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, но и в отношении бывших служащих и прекративших свои полномочия лиц, замещавших указанные должности. При этом следует предусмотреть возможность принятия такого решения в течение двух лет после их увольнения (по аналогии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ).

Кроме того, на наш взгляд, включение в состав лиц, указанных в ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, руководителей государственных и муниципальных учреждений и предприятий также будет способствовать повышению эффективности реализации института контроля за расходами, поскольку лица, занимающие названные должности, также подвержены коррупционным рискам.

На втором этапе у лица, в отношении которого осуществляется контроль, потребуются сведения о совершённых сделках, а также источниках получения средств, за счёт которых совершены сделки. Представление таких сведений и подтверждающих материалов, в силу ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, является обязанностью лица, в отношении которого осуществляется контроль за расходами.

Задача третьего этапа контроля за расходами - проверка сведений о расходах, представленных лицом в кадровую службу (если такие сведения представлены), а также сведений о расходах, представленных при осуществлении контроля. На этом этапе устанавливается достоверность произведённых расходов (предмет, стороны, сумма сделки), а также достоверность сведений об источниках получения средств, за счёт которых совершена сделка.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, п. 6 Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" при осуществлении контроля за расходами проверка достоверности и полноты сведений о расходах по каждой сделке по приобретению имущества и об источниках получения средств, за счёт которых совершена указанная сделка, осуществляется в порядке, установленном указами Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 и N 1066, поскольку этот порядок содержит полноценный инструментарий для проведения качественной и объективной проверки перечисленных сведений.

Однако при применении указанных нормативных правовых актов возникают вопросы практического характера, от правильного разрешения которых в конечном итоге зависит, будут ли признаны законными результаты контроля за расходами в целом.

Во-первых, законодателем не определено, является ли необходимым принятие отдельного решения о проведении проверки достоверности и полноты сведений, представляемых соответствующим лицом. Во-вторых, не ясно, подлежит ли лицо уведомлению о проведении указанной проверки и её результатах. В-третьих, не определено, оформляются ли результаты проверки в форме доклада и какие предложения в нём отражаются. Не менее важен вопрос соотношения срока осуществления контроля за расходами и срока проведения проверки достоверности представленных сведений как одного из этапов осуществления контроля за расходами.

Как следует из положений ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, проверка достоверности и полноты сведений, предусмотренных ч. 1 ст. 3 и п. 1 ч. 4 ст. 4 этого закона, является самостоятельным этапом контроля за расходами, результаты которого напрямую влияют на формирование вывода о соответствии (несоответствии) расходов лица его доходам. Поэтому такая проверка должна проводиться в точном соответствии с порядком, установленным указами Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 и N 1066, т.е. с вынесением решения, уведомлением лица, в отношении которого проводится проверка, о ее начале и результатах, составлением доклада о результатах проверки.

Вместе с тем в настоящее время указанные нормативные правовые акты не содержат норм, предусматривающих в качестве основания для принятия решения о проведении проверки решение уполномоченного лица об осуществлении контроля за расходами, а предложения, являющиеся обязательной частью доклада и адресуемые лицу, принявшему решение о проведении проверки в порядке, предусмотренном указами Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 и N 1066, не соответствуют целям контроля за расходами.

Изложенное, безусловно, связано с необходимостью внесения соответствующих изменений в указы Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 и N 1066 либо принятия отдельного нормативного правового акта, регламентирующего порядок проверки сведений, представленных лицами, замещающими государственные должности, иными лицами. На наш взгляд, последний вариант для правоприменителей будет предпочтительным, поскольку внесение указанных изменений в указы Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 и N 1066 приведёт к их к чрезмерной загруженности с точки зрения юридической техники и может оказать негативное влияние на эффективность правоприменительной практики.

Разрешая вопрос соотношения срока осуществления контроля за расходами и срока проведения проверки достоверности представленных сведений, следует отметить, что федеральным законодателем срок осуществления контроля за расходами не установлен, что, по нашему мнению, не способствует повышению качества и результативности мероприятий по контролю за расходами.

Поэтому в целях предотвращения возможных злоупотреблений необходимо дополнить Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ положениями об установлении срока осуществления контроля не более 90 дней с возможностью продления указанного срока до 120 дней, предусмотрев, что в срок осуществления мероприятий по контролю включается срок проверки достоверности сведений, предусмотренных ч. 1 ст. 3 и п. 1 ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ.

В ходе четвёртого этапа контроля за расходами проводится анализ материалов, собранных при осуществлении контроля, и определяется соответствие расходов доходам лица.

По результатам контроля за расходами кадровой службой лицу, принявшему решение об осуществлении контроля за расходами, представляется доклад о результатах осуществления контроля за расходами.

В соответствии со ст. 13, 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ доклад о результатах контроля за расходами лица содержит выводы о выполнении (невыполнении) лицом обязанностей, предусмотренных ч. 1 ст. 3 (обязанность представить сведения о расходах за отчётный период в кадровое подразделение) и ч. 1 ст. 9 этого закона (представление сведений о расходах при осуществлении контроля за расходами), а также выводы о соответствии (несоответствии) расходов лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, т.е. выводы о наличии (отсутствии) коррупционного правонарушения. При этом такие выводы могут быть сделаны только по результатам контроля за расходами.

На последнем этапе контроля за расходами лицо, принявшее решение о его осуществлении, при наличии оснований (вывода о совершении коррупционного правонарушения) вносит предложения о применении мер юридической ответственности и (или) о направлении материалов, полученных в результате осуществления контроля за расходами, в органы прокуратуры и (или) иные государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Вместе с тем законодателем не определена форма направления прокурору материалов осуществления контроля за расходами.

Поскольку направление таких материалов - это решение уполномоченного лица, являющееся результатом реализации его прав, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, но затрагивающее права гражданина, в отношении которого осуществлялся контроль за расходами, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан, а также их защиты в судебном порядке, постольку такое решение должно быть мотивированным и оформлено в письменном виде.

Приказом Генерального прокурора РФ от 14 апреля 2015 г. N 179 определены единые подходы при осуществлении прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ. Установлено, что поступившие в органы прокуратуры материалы контроля за расходами рассматриваются в кратчайшие сроки, не превышающие 30 дней, при этом при недостаточности и неполноте поступивших материалов от органов, их представивших, истребуются дополнительные материалы, полученные в ходе осуществления контроля. По результатам рассмотрения поступивших материалов составляется соответствующее мотивированное заключение, в случае отсутствия оснований для обращения в суд указанное заключение направляется в Генеральную прокуратуру РФ. При подаче в суд иска об обращении имущества в доход государства прокурор одновременно инициирует принятие судом мер по обеспечению иска (пп. 2.4, 3.5, 3.6, 3.8 приказа).

Вместе с тем непосредственно Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ не урегулирован механизм и сроки рассмотрения прокурором материалов контроля за расходами, поступивших в соответствии с ч. 3 ст. 16 этого закона, а также принятия решения о направлении в суд искового заявления об обращении имущества в доход государства.

В целях повышения эффективности реализации рассматриваемого антикоррупционного института представляется необходимым дополнить Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ положениями, предусматривающими возможность установления запрета на совершение лицом, в отношении которого принято решение об осуществлении контроля за расходами, сделок по отчуждению имущества по факту приобретения которого осуществляется контроль за расходами.

На наш взгляд, только введение подобного запрета позволит предотвратить случаи отчуждения имущества, в отношении которого лицом не могут быть представлены сведения, подтверждающие его приобретение на законные доходы, а также обеспечит реальную возможность предъявления прокурором иска в порядке ст. 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ.

При этом установление указанного запрета должно осуществляться только на основании решения суда по обращению лица, уполномоченного принять решение о проведении контроля за расходами, на период осуществления контроля, рассмотрения материалов контроля прокурором и судебного рассмотрения в случае обращения прокурора в суд в порядке, предусмотренном ст. 17.

Анализируя структуру и механизм осуществления контроля за расходами, можно сделать вывод о том, что реализация прокурором положений ст. 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ полностью зависит от качества и полноты мероприятий по контролю за расходами, особенно проверки достоверности сведений, предусмотренных ч. 1 ст. 3 и п. 1 ч. 4 ст. 4 указанного закона. Этот вывод соответствует п. 2.4 приказа Генерального прокурора РФ от 14 апреля 2015 г. N 179, согласно которому основные усилия прокуроров должны быть сконцентрированы на вопросах проверки органами (организациями) достоверности и полноты представленных сведений, принципиальном реагировании на ошибочные, поверхностные, не подтверждённые материалами проверки выводы и результаты.

Заслуживает отдельного внимания проблема, связанная с отсутствием в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ норм, предусматривающих возможность осуществления дополнительного либо повторного контроля за расходами в случае несоответствия выводов, изложенных в докладе, фактическим обстоятельствам, установленным в ходе осуществления контроля, а также в связи с неполнотой проверочных мероприятий, особенно когда такие выводы сделаны прокурором при оценке законности выполненных мероприятии в ходе контроля за расходами. По нашему мнению, возможность осуществления дополнительного либо повторного контроля за расходами позволит исправить ошибки и просчёты, допущенные в ходе первоначального контроля за расходами, предотвратит освобождение лица от ответственности за совершённое коррупционное правонарушение. Разумным сроком дополнительного контроля будет период, не превышающий 30 дней.

Ещё один пробел в правовом регулировании в анализируемой сфере - отсутствие в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ прямого указания на сделки, сведения о совершении которых, в соответствии со ст. 3 этого закона, в настоящее время не представляются.

К ним относятся договоры лизинга и договоры долевого участия в строительстве, цена которых, как правило, превышает общий доход лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчётному периоду. Однако обязательства по таким сделкам носят периодичный характер и направлены на совершение действий сторонами сделки в будущем, в то время как в настоящее время лица, замещающие государственные должности, и иные лица представляют сведения о сделках, обязательства по которым, как правило, исполнены в отчётном периоде.

Безусловно, вопрос включения указанных сделок в перечень сделок, сведения о совершении которых представляются в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, а также перечисленные в настоящей статье проблемы заслуживают пристального внимания, дальнейшей теоретической проработки и исследования.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Информационное письмо заместителя Генерального прокурора РФ Ю. Гулягина от 17 апреля 2015 г. N 42-15-2015 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции на территории Дальневосточного округа".

*(2) Информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ А. Буксмана от 26 февраля 2015 г. N 86-13-2015/Ип1417-15 "О результатах анализа работы подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции".