Надзор за законностью нормативных правовых актов, регулирующих вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг (Я. Овчарова, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г.)

Надзор за законностью нормативных правовых актов, регулирующих вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг

Я. Овчарова,

старший прокурор отдела управления

Генеральной прокуратуры РФ

в Южном федеральном округе

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г., с. 11-13.

Оказание государственных и муниципальных услуг - одна из важнейших задач в сфере публичных правоотношений. В целях повышения качества и доступности названных услуг, а также эффективности деятельности органов власти и местного самоуправления, участвующих в их предоставлении, в России был реализован комплекс соответствующих мероприятий, в том числе направленных на снижение административных барьеров.

Важным их результатом стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", которым установлены основные принципы деятельности уполномоченных органов по реализации возложенных на них функций. Среди них - такие, как правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг, открытость деятельности органов, предоставляющих услуги, доступность обращения за их предоставлением и другие.

Однако задача повышения качества предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг не утратила своей актуальности. Одна из причин - несовершенство действующей нормативно-правовой базы, влекущее нарушение прав граждан - получателей услуг.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется названным федеральным законом и принимаемыми в его развитие нормативными правовыми актами, в том числе административными регламентами.

В силу положений Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент является основным документом, которым руководствуются служащие органа власти или органа местного самоуправления, рассматривая соответствующие заявления граждан и юридических лиц. Следовательно, своевременность и качество оказания услуг напрямую зависят от их содержания.

Между тем, несмотря на то, что административные регламенты являются подзаконными актами и не должны содержать положения, противоречащие федеральному законодательству, на практике наблюдается обратная ситуация.

Об указанном свидетельствуют результаты проведённого управлением Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе анализа состояния прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, регулирующих вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг.

Установлены типичные нарушения, наиболее часто допускаемые органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в Южном федеральном округе при принятии административных регламентов.

Во-первых, Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусматривает перечень документов и информации, которые недопустимо требовать от граждан и юридических лиц. Вместе с тем положениями административных регламентов на заявителей необоснованно возлагалась обязанность по представлению документов, подлежащих истребованию в рамках межведомственного взаимодействия либо находящихся в распоряжении органа, оказывающего услугу. Такие факты выявлены прокурорами во всех регионах округа.

Подобные незаконные положения регламентов осложняли процедуру получения услуг (по причине необходимости сбора дополнительных сведений) в самых различных сферах (правоотношения, возникающие в связи с оказанием поддержки субъектам предпринимательства, выдачей лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, переводом земель из одной категории в другую, предоставлением образовательных услуг и т.д.).

К примеру, административный регламент министерства образования и науки Краснодарского края "Предоставление государственной услуги по определению детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья (глухие, слабослышащие, слепые, слабовидящие) старше 18 лет в государственные бюджетные специальные (коррекционные) образовательные учреждения" устанавливал запрет на истребование у заявителей документов, находящихся только в распоряжении министерства. При этом соответствующие ограничения в отношении информации, которой располагали иные государственные органы, органы местного самоуправления либо подведомственные им организации, регламент не предусматривал.

Министерство экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области при решении вопроса об оказании финансовой поддержки начинающим субъектам малого предпринимательства руководствовалось административным регламентом, согласно которому заявители были обязаны представлять копии лицензий, что шло вразрез с федеральным законодательством.

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия выдавало разрешения на добычу объектов животного мира, занесённых в Красную книгу республики, в том случае, если к заявлению прилагались копии выписок из единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, лицензий. Однако такие документы должны быть истребованы уполномоченным органом самостоятельно.

Аналогичным образом был неправомерно расширен перечень документов, прилагаемых к заявлениям о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, адресованным в Комитет Республики Адыгея по имущественным отношениям.

Указанные нарушения закона по инициативе прокуроров устранены.

С января 2013 года вступила в действие новая редакция Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", установившая запрет на истребование у заявителей документов, подтверждающих внесение ими платы за предоставление услуг. Вместе с тем положения административных регламентов органов государственной власти субъектов Федерации в округе не были своевременно приведены в соответствие с законом, что также потребовало прокурорского вмешательства.

Во-вторых, органы власти и местного самоуправления не соблюдали определённую на федеральном уровне структуру административных регламентов, которые должны содержать разделы, устанавливающие общие положения, стандарты предоставления услуг, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, формы контроля за исполнением административного регламента, досудебный порядок обжалования решений и действий (бездействия) уполномоченного органа и его должностных лиц.

Так, на основании отрицательных заключений прокуратуры Республики Адыгея, были доработаны проекты административных регламентов по предоставлению лесных участков в аренду без проведения аукциона, для выполнения изыскательских работ и в безвозмездное срочное пользование, которые не предусматривали порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления услуг, право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы, и прочее.

В-третьих, оптимизации государственных и муниципальных услуг препятствовала ненадлежащая организация их предоставления на базе многофункциональных центров по принципу "одного окна", чему способствовали противоречия, имевшиеся в действовавшей нормативной базе.

Так, административные регламенты предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области услуг в сфере земельных правоотношений вообще не предусматривали возможность получать услуги в многофункциональных центрах. Между тем работа таких центров позволяет сократить сроки получения услуг, снизить волокиту, достигнуть антикоррупционного эффекта за счёт отсутствия непосредственного взаимодействия с государственными и муниципальными служащими.

Кроме того, выявлены факты незаконного делегирования органами власти и местного самоуправления полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Администрация г. Новороссийска Краснодарского края неправомерно наделила муниципальное учреждение "Городское рекламное агентство" правом на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций, заключение договоров, принятие заявок и документов, согласование с уполномоченными органами установки рекламных конструкций, контроль за размещением рекламы. Эти полномочия были закреплены в соответствующем регламенте. По результатам рассмотрения протеста прокурора города в нормативный правовой акт внесены изменения, указанные полномочия возложены на управление архитектуры и градостроительства, являющееся структурным подразделением городской администрации.

В Республике Адыгея административными регламентами, утверждёнными постановлениями глав администраций Гиагинского района и г. Майкопа, право рассматривать представленные заявителями документы и принимать решения о выдаче разрешений на право организации розничных рынков предоставлялось межведомственным комиссиям, действующим на общественных началах. В состав комиссий были включены представители территориальных подразделений ФМС, МВД, МЧС России, государственных учреждений, ассоциации крестьянско-фермерских хозяйств. Принятые комиссиями решения являлись основанием для выдачи либо отказа в выдаче разрешений.

Некоторые региональные нормативные правовые акты определяли отличный от предусмотренного федеральным законодательством способ расчёта платы за предоставление государственных услуг.

Правительством Ростовской области, например, в противоречие Закону РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" и приказу Минприроды России от 14 ноября 2013 г. N 507, согласно которым размер сбора за участие в аукционе на право пользования участком недр должен определяться исходя из стоимости затрат на его подготовку, был установлен фиксированный размер целевого сбора. В результате вмешательства прокуратуры Ростовской области областное правительство приняло меры по приведению своего акта в соответствие с федеральным законодательством.

Нередко заявители сталкиваются с волокитой в органах власти и местного самоуправления. Этому в том числе способствует противоречие административных регламентов нормам, имеющим большую юридическую силу, в части установления сроков предоставления государственных и муниципальных услуг.

В Краснодарском крае изданные органами местного самоуправления административные регламенты по предоставлению муниципальных услуг "Выдача разрешений на ввод в эксплуатацию построенных, реконструированных объектов капитального строительства" не соответствовали ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, поскольку срок предоставления муниципальной услуги превышал 10 дней. По протестам прокурора Мостовского района муниципальные акты приведены в соответствие с законодательством.

Таким образом, в настоящее время проблема соответствия Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и принятых в его развитие подзаконных актов полностью не решена.

Одно из эффективных средств её разрешения - осуществление системного прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение уровня правовых знаний должностных лиц органов власти и местного самоуправления, участвующих в подготовке административных регламентов, а также налаживание действенной системы мониторинга изменений федерального законодательства.