Надзор за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности в органах ФСБ (Г. Анисимов, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г.)

Надзор за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности в органах ФСБ

Г. Анисимов,

старший помощник прокурора области

по надзору за процессуальной

деятельностью органов безопасности

прокуратуры Свердловской области,

кандидат юридических наук

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г., с. 16-20.

Практическая значимость и актуальность прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ России не вызывает сомнений.

Подобная позиция обусловлена тем, что это ведомство обладает всеми предусмотренными законом полномочиями по ограничению конституционных прав граждан в процессе решения задач, возложенных на него государством. С учётом специфики деятельности ФСБ законом установлены самые жёсткие ограничения осуществления надзорной деятельности. Например, в соответствии с требованиями ст. 9, 9.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" из сферы надзора почти полностью исключены вопросы законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ) по линии контрразведки и борьбы с терроризмом.

К сожалению, на практике сотрудники ФСБ России стараются максимально ограничить доступ даже к тем материалам ОРД, которые относятся к прямой компетенции прокурора. Причина - расширительное толкование норм Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД), а также ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (далее - Закон о ФСБ), регулирующих вопросы прокурорского надзора. В результате материалы, представляемые сотрудниками ФСБ России прокурору, порой вовсе не содержат сведений, послуживших основанием для заведения дел оперативного учёта, и сведений о проведении оперативно-розыскных мероприятий. По мнению сотрудников ФСБ, такие материалы раскрывают тактику и методику оперативно-розыскной деятельности и не могут быть предъявлены прокурору. При этом под тактикой и методикой оперативно-розыскной деятельности сотрудники ФСБ России фактически имеют в виду сами материалы дел оперативного учёта и содержащуюся в них информацию. Однако такой подход к пониманию тактики и методики проведения оперативно-розыскных мероприятий не только противоречит устоявшимся постулатам науки оперативно-розыскной деятельности*(1), но и не соответствует требованиям федерального закона, что приводит к подмене смысла как проведения оперативно-розыскной деятельности, так и осуществления за ней прокурорского надзора и, как следствие, нейтрализации деятельности такого конституционного государственного органа, каковым является прокуратура РФ. Прокурор в ходе надзора реализует возложенные на него государством обязанности, к тому же несёт в полной мере ответственность за неразглашение сведений, полученных в ходе проверки. Не будем голословны. Обратимся к анализу Закона об ОРД.

Согласно ст. 2 Закона об ОРД её задачами являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществление розыска лиц, скрывающихся от дознания и следствия, добывание информации об угрозах безопасности РФ, установление имущества, подлежащего конфискации. Законодатель в ст. 1 Закона об ОРД чётко определил цели оперативно-розыскной деятельности. Однако очевидно, что результат, полученный при достижении этих целей, не является конечной (главной) целью государственной политики в области правоохраны, поскольку в силу ст. 11 Закона об ОРД реализация полученных результатов ОРД происходит, как правило, в уголовно-процессуальной стадии, поэтому главная цель лежит уже в этой плоскости.

В связи с этим интересна так называемая теория выдвижения гипотез и целей ("древо целей"). Представители теории управления её определяют так. "Главная цель, - отмечают они, - направляет качественное развитие общности, системы социальных отношений. Главная цель находится на вершине пирамиды управления. Она расчленяется на отдельные составляющие - промежуточные цели (цели-средства), от реализации которых зависит достижение главной. Промежуточные цели, в свою очередь, расчленяются на более частные и т.д."*(2).

Говоря о главной цели, на наш взгляд, можно согласиться с А. Агутиным, который так определил структуру целей: "...в качестве цели первого уровня (главной цели) уголовного процесса следует назвать назначение справедливого наказания или иных мер государственно-общественного воздействия, обеспечивающих в конкретных случаях достижение целей уголовного наказания без назначения наказания ... Цель второго уровня уголовного процесса может быть представлена как определение меры вины. Цель третьего уровня - изобличение лица, совершившего преступление. Цель четвертого уровня - это цель конкретного процессуального действия..."*(3). При этом подцели или цели нижележащего уровня иерархии можно рассматривать как средства для достижения целей вышестоящего уровня. Они же (подцели) выступают в качестве цели для уровня нижестоящего по отношению к ним*(4).

При таких обстоятельствах главная цель оперативно-розыскной деятельности, отражённая в ст. 1 Закона об ОРД, перекликается с основным назначением уголовного судопроизводства, отражённым в ст. 6 УПК (защита прав и законных интересов граждан), а задачи ОРД являются де-факто целью третьего уровня уголовного процесса, а следовательно, можно говорить, что цели ОРД и уголовно-процессуальной деятельности взаимообусловлены их главной целью.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что оперативно-розыскная деятельность является базисом для уголовно-процессуальной, а цели оперативно-розыскной деятельности органически включены в систему целей уголовного процесса.

Отталкиваясь от приведённых законодательных и теоретических положений, можно определить место и роль прокурорского надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности в органах безопасности РФ.

На основании п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре и ст. 2 Закона о ФСБ любое управление ФСБ России по субъекту является управлением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, а следовательно, исходя из буквы Закона о прокуратуре его деятельность является объектом прокурорского надзора*(5).

Из самой сущности прокурорского надзора следует, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, постольку предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Основой оперативно-розыскной деятельности, исходя из ст. 3 Закона об ОРД, является конституционный принцип законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также принципы конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств. Вся деятельность по проведению оперативно-розыскных мероприятий неразрывно связана, в первую очередь, с неукоснительным соблюдением сотрудниками оперативных подразделений норм закона и ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ.

В ст. 21 Закона об ОРД установлено правило, согласно которому надзор за исполнением всех норм указанного закона осуществляют органы прокуратуры. По нашему глубокому убеждению, и это следует из приведённых положений законов, прокурорский надзор выступает в роли необходимого общего условия*(6) как оперативно-розыскной, так и уголовно-процессуальной деятельности, без которого невозможно в полной мере достижение главной его цели. Он является общим процессуальным правилом, которое должно исполняться на всех стадиях, в том числе в стадии оперативно-розыскной деятельности.

Изложенные обстоятельства дают основания утверждать, что ключевыми моментами, определяющими содержание предмета прокурорского надзора, являются:

а) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

б) установленный порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий;

в) состояние ведомственного контроля;

г) законность решений, принимаемых органами и должностными лицами, осуществляющими ОРД.

Именно это в первую очередь призван проверить прокурор, изучая оперативные материалы в органах ФСБ. Вместе с этим следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона о ФСБ сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят.

Прокурорским работникам при проведении проверок и оперативным сотрудникам ФСБ необходимо знать, что при исполнении указанной нормы закона следует чётко уяснить и правильно применять основные понятия, используемые законодателем. Основные методы*(7) ОРД частично раскрыты в ст. 15 Закона об ОРД как гласные и негласные.

Статья 6 Закона об ОРД содержит исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий. Они используются оперативными подразделениями при реализации избранных ими методов ОРД. Проверка прокурором законности проведения оперативно-розыскных мероприятий ни при каких обстоятельствах не может считаться вмешательством в вопросы выбора методов проведения ОРД, поскольку прокурор не обладает полномочиями указывать оперативным работникам, какие именно методы использовать для решения задач ОРД.

Понятие "средства ОРД" определяется как совокупность объектов, используемых в оперативно-розыскной практике. Это те объекты, которые увеличивают физические, умственные, разведывательные возможности оперативного работника*(8).

При этом выделяется четыре группы средств оперативно-розыскной деятельности:

- лица, добровольно оказывающие содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (на конфиденциальной основе);

- штатные негласные сотрудники органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

- оперативная техника, т.е. специальные оперативно-технические средства.

- оперативные учёты.

В этом случае очевидно, что со сведениями о перечисленных средствах не может знакомиться прокурор в ходе проверки, однако информация, их раскрывающая (например, сведения о модели, технических свойствах техники, данные о личности агентов или ШНС), не может и не должна содержаться в делах оперативного учёта. В противном случае результаты ОРМ с использованием, например, технических средств невозможно было бы легализовать и приобщить к материалам уголовного дела.

Оперативно-розыскная тактика определяется как категория ОРД, отражающая мышление оперативника, включающая оценку ситуации (криминального события или угрозы его наступления), сил, качеств и поведения противоборствующей стороны, своих возможностей и предопределяющая образ действия, линию поведения, избираемые для достижения целей предупреждения, раскрытия преступлений и розыска преступников*(9).

Однако, как уже указывалось выше, избираемые и проводимые оперативным работником оперативно-розыскные мероприятия должны соответствовать закону. В этой части прокурор вправе проверить законность таких действий, но не вправе вторгаться в процесс выбора методов, средств и конкретных ОРМ, а также указывать на это в актах прокурорского реагирования.

Организация оперативно-розыскной деятельности никогда не проверялась органами прокуратуры, поскольку прокурор не обладает организационно-распорядительными полномочиями по отношению к органам, осуществляющим ОРД, не вправе определять расстановку сил и средств, вмешиваться в вопросы планирования работы подразделений и аналитической работы органов безопасности.

Прокурор лишь вправе ознакомиться с организационно-распорядительными документами, на основании которых строится оперативная работа. При осуществлении своей деятельности по надзору за оперативно-розыскной деятельностью он должен, не вмешиваясь в процесс планирования, выбора методов и используемых оперработником средств (за исключением тех случаев, когда выбраны способы, явно не соответствующие или прямо запрещённые законом), проверить прежде всего выполнение задач, перечисленных в ст. 2 Закона об ОРД, оценить с точки зрения законности и обоснованности действия по заведению дел оперативного учёта, по продлению сроков их ведения и прекращению.

Аналогичным образом прокурор обязан проверить законность проведения ОРМ, перечисленных в ст. 6 Закона об ОРД.

Оценка планов работы по конкретному делу оперативного учёта может быть дана только с точки зрения их исполнения, поскольку от этого напрямую зависит выполнение задач, указанных в ст. 2 Закона об ОРД, а также выполнение требований ст. 22 Закона об ОРД, характеризующих ведомственный контроль.

Для выполнения своих задач прокурор вправе ознакомиться со всеми материалами дела оперативного учёта, из которых можно сделать выводы по обозначенным выше вопросам, а орган, осуществляющий ОРД, обязан обеспечить прокурору выполнение им возложенных на него обязанностей.

Именно это имел в виду законодатель, закрепляя в ст. 24 Закона о ФСБ пределы прокурорского надзора.

Ярким примером указанной проблемы стала ситуация, сложившаяся в ходе проведения проверки исполнения законодательства об оперативно-розыскной деятельности в УФСБ России по Свердловской области.

Прокурору для проверки в числе прочих были представлены два дела оперативного учёта, в которых не было документов о проведении оперативно-розыскных мероприятий в течение длительного времени с момента заведения. По результатам проверки в адрес руководства органа, осуществляющего ОРД, направлено два требования, в которых указано на нарушение ст. 2 Закона об ОРД и ненадлежащий ведомственный контроль. По результатам рассмотрения требований в их удовлетворении отказано со ссылкой на ст. 24 Закона о ФСБ и указано на то, что материалы не представлялись прокурору во избежание (по мнению оперработников) раскрытия тактики и методики ОРД, которые не входят в предмет надзора. Прокурор области в адрес начальника УФСБ направил письмо с требованием повторно вернуться к рассмотрению требований с разъяснением положений законодательства, сущности прокурорского надзора и указанием на явно расширительное толкование положений ст. 24 Закона о ФСБ.

В результате рассмотрения указанного письма руководство управления приняло организационные и практические меры, направленные на повышение эффективности работы по указанным в требовании делам оперативного учёта, о чём в письменном виде информирован прокурор области.

Следует отметить конструктивный подход руководства УФСБ России по Свердловской области в сфере межведомственного взаимодействия, поскольку в настоящий момент в управлении разрабатывается организационный документ, который будет регламентировать деятельность оперработников в процессе проверки прокуратуры, а также перечень документов, которые в обязательном порядке должны будут представляться прокурору.

В связи с этим в очередной раз возникает необходимость в дополнительном организационно-правовом урегулировании прокурорской деятельности на этом направлении. Очевидно, что необходимо принять новый совместный с ФСБ России организационно-правовой документ, в котором бы чётко регулировались вопросы надзорной деятельности, особенно в той части, что касается перечня документов, которые органы безопасности обязаны представлять прокурору для проверки.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Шумилов А.Ю. Оперативно-разыскная наука в Российской Федерации: Монография / А.Ю. Шумилов. В 3 т. М., 2014. Т. 2. Философия оперативно-разыскной науки, 416 с.

*(2) Теория управления: социально-технологический подход. Энциклоп. словарь. М., 2004, с. 581.

*(3) Агутин А.В. Цель доказывания в контексте нового уголовно-процессуального законодательства. - "Lex Russica" (научные труды МГЮА), 2004, N 3, с. 753-754.

*(4) Подробнее, см.: Волкова В.Н., Денисов А.А. Основы теории систем и системного анализа. СПб., 1997, с. 70.

*(5) В настоящей статье под объектом прокурорского надзора будем понимать деятельность (как процесс) субъектов прокурорско-надзорных отношений, направленную на применение норм законодательства, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность.

*(6) В настоящей статье под общим условием будем понимать определение, данное в учебнике: Уголовный процесс России. М., 2003, с. 316, в соответствии с которым это - обусловленные главной целью уголовного процесса и следующие из его принципов условия, которые являются общеобязательными или общевозможными для всех производств.

*(7) Под методом будем понимать, совокупность приёмов и операций познания и практической деятельности; способ достижения определённых результатов в познании и практике. - Философия: Энциклопедический словарь / Под ред. А.А. Ивина. М.: Гардарики, 2004.

*(8) Лекции по предмету "Основы оперативно-розыскной деятельности" // www.http://kaz-book.narod.ru/knigi/opr/7.htm.

*(9) См.: Оперативно-розыскная деятельность: Учебник. 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. К.К. Горяинова, B.C. Овчинского, Г.К. Синилова, А.Ю. Шумилова. М.: Инфра-М, 2004. 848 с.