Типичные нарушения закона в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг (М. Рубцова, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г.)

Типичные нарушения закона в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

М. Рубцова,

старший научный сотрудник

НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2015 г., с. 21-24.

Организация предоставления государственных услуг оказывает существенное влияние на социально-экономическую ситуацию в стране. Роль и значение сферы оказания услуг проявляется не только в процессе потребления, но и в общем производственном процессе, направленном на удовлетворение моральных и материальных нужд общества и человека*(1).

Между тем в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг есть существенные проблемы. По данным независимых исследовательских фирм, российские граждане в основном недовольны качеством предоставления госуслуг. Согласно данным исследования Фонда "Общественное мнение", среди тех, кто обращался за получением каких-либо государственных услуг, более половины, а именно 53%, оценили качество оказания услуги как "плохое", и только 37% - как "хорошее" (10% затруднились ответить). По мнению представителей официальных ведомств, обеспечивающих административную реформу, есть реальные изменения в лучшую сторону. Однако подавляющее большинство российских граждан эти изменения не видит. Так, согласно опросу ФОМ, лишь 14% населения видит улучшение качества оказания услуг. Практически столько же (13%) констатирует их ухудшение, а большинство опрошенных вообще никаких перемен не замечает: каждый второй (50%) считает, что в этой сфере всё остаётся без изменений, каждый четвёртый (23%) не имеет определённого мнения на этот счёт*(2).

На практике с предоставлением государственных услуг связан крайне широкий круг правоотношений с участием граждан: от получения различных разрешений от органов исполнительной власти до регистрации права собственности. При этом нарушения установленного порядка уполномоченными государственными органами и иными субъектами широко распространены.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами. За нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предусмотрена административная ответственность, установленная ст. 5.63 КоАП. Полномочия возбуждать дела об административных правонарушениях по этой статье КоАП отнесены к исключительной компетенции прокурора.

В последние годы одной из главнейших задач прокуратуры как федерального правозащитного органа была защита общественных и личных интересов. В связи с этим прокуроры принимали необходимые действия и меры, которые способствовали защите прав и свобод граждан, проживающих в стране.

Органы прокуратуры часто проводили проверки соблюдения законодательства, обеспечивающего защиту прав предпринимателей. Основное внимание было направлено на оценку выполнения органами власти различных уровней требований Федерального закона N 210-ФЗ. Полученные результаты свидетельствовали о массовых нарушениях при реализации его положений.

Так, в Амурской области в 2013 г. прокуроры опротестовали 75 незаконных административных регламентов предоставления муниципальных услуг. В Иркутской области оспорено 330 регламентов исполнительных органов власти и местного самоуправления*(3).

В некоторых субъектах Федерации уполномоченные органы, в нарушение п. 6 ст. 4 Федерального закона N 210-ФЗ, не принимали действенные меры к переходу на предоставление публичных услуг в электронном виде.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг повсеместно нарушались сроки их предоставления, выносились необоснованные отказы, требовались лишние документы, административные регламенты не соответствовали федеральному законодательству. В отдельных случаях органы местного самоуправления не разрабатывали и не утверждали реестры (перечни) муниципальных услуг, порядки их формирования и ведения; не разрабатывали и не утверждали административные регламенты по предоставлению муниципальных услуг, а утверждённые административные регламенты не соответствовали установленным законом требованиям*(4).

На региональном уровне также допускались многочисленные нарушения свободы информации, которые успешно выявлялись и устранялись прокуратурой. Практически во всех субъектах Федерации нарушались права граждан при реализации Федерального закона N 210-ФЗ. Не всегда органы местного самоуправления принимали нормативные правовые акты, предусматривающие порядок предоставления муниципальных услуг.

Во многих регионах неправомерно требовались излишние документы, имеющиеся в распоряжении других органов власти. К примеру, Россельхознадзор неправомерно требовал от заявителей излишние документы, имеющиеся в распоряжении государственных органов, большая часть услуг в электронном виде через Единый портал государственных и муниципальных услуг не предоставлялась. Службой не соблюдались сроки оказания хозяйствующим субъектам услуги по государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов и сроки рассмотрения жалоб о незаконном отказе в предоставлении государственных услуг. Подведомственные Россельхознадзору учреждения завышали плату за оказание государственных услуг. Во исполнение требований представления Генпрокуратуры России Россельхознадзор провёл дополнительные мероприятия по переходу на оказание государственных услуг в электронном виде и организации на должном уровне межведомственного взаимодействия. Генеральной прокуратурой РФ по результатам проведённой проверки в адрес руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору внесено представление об устранении нарушений законодательства о защите прав предпринимателей*(5).

Противоречили требованиям закона (в частности, порядку разработки и утверждения таких регламентов) и содержали коррупциогенные факторы административные регламенты предоставления государственных услуг в сфере образования, утверждённые министром образования и науки Чеченской Республики. При этом нормативные правовые акты не были в установленный законом 7-дневный срок направлены в прокуратуру республики и управление Минюста России по республике для их включения в федеральный регистр, проведения юридической и антикоррупционной экспертизы, а также оценки их соответствия действующему федеральному законодательству и законодательству Чеченской Республики. Несоблюдение перечисленных требований закона создавало дополнительные административные барьеры для граждан в сфере предоставления государственных услуг и препятствовало реализации мероприятий по повышению эффективности противодействия коррупции в органах государственной власти при предоставлении государственных услуг. В результате проверки прокуратурой республики опротестовано 7 административных регламентов министерства*(6).

Практически во всех регионах прокуроры выявляли принятые административные регламенты предоставления услуг, не соответствующие действующему законодательству, или факты непринятия регламентов в нарушение ст. 12-14 Федерального закона N 210-ФЗ. После своевременного вмешательства органов прокуратуры нарушения закона устранялись, виновные лица привлекались к ответственности. Выявлялись факты несоблюдения органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, запретов, предусмотренных ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 210-ФЗ. В частности, органы власти и муниципалитеты от заявителей требовали документы и информацию, предоставление которой не предусмотрено законом.

Например, анализ прокурорской практики в Южном федеральном округе показал, что в регионах ущемлялись права хозяйствующих субъектов при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Не соблюдались сроки рассмотрения их заявлений, потребовались излишние документы. За допущенные нарушения в этой сфере должностные лица привлекались к административной ответственности по ст. 5.63 и 19.9 КоАП. Выявлялись факты непринятия мер по обеспечению доступности оказываемых государственных и муниципальных услуг, в том числе лицам с ограниченными возможностями*(7). Повсеместно прокуроры пресекали нарушения прав граждан на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме. В ходе прокурорских проверок пресекались факты бездействия органов местного самоуправления при реализации государственной политики по переходу на предоставление муниципальных услуг в электронном виде*(8).

В некоторых случаях органы местного самоуправления ненадлежащим образом организовали информирование граждан о порядке предоставления муниципальных услуг, в том числе в электронной форме.

Органы прокуратуры выявляли нарушения основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, предусмотренных ст. 4 Федерального закона N 210-ФЗ. Часто нарушался принцип открытости предоставления муниципальных услуг. В основном этот принцип нарушался органами местного самоуправления - они не размещали сведения о муниципальных услугах на федеральном и региональном порталах государственных и муниципальных услуг*(9).

К примеру, в нарушение Федерального закона N 210-ФЗ на Едином портале государственных и муниципальных услуг (gosuslugi.ru) и на официальном сайте не было информации о государственных услугах, предоставляемых управлением государственного автодорожного надзора по Калининградской области, и порядке их предоставления. После прокурорского вмешательства руководство управления приняло меры к устранению нарушений, причин и условий, им способствующих, а к виновным лицам применены меры дисциплинарной ответственности*(10).

В ходе проверочных мероприятий прокуроры выявляли нарушения, связанные с незаконным взиманием платы за указанные услуги.

В целях предотвращения случаев взимания платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами, прокуроры принимали соответствующие меры. В некоторых случаях только после вмешательства органов прокуратуры незаконные требования отменялись.

Прокуроры выявляли факты нарушений прав граждан на получение государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", что создавало административные барьеры в указанной сфере правоотношений. Не соблюдались требования ст. 7.1, 7.2 Федерального закона N 210-ФЗ к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг как органами исполнительной власти, так и органами местного самоуправления. Типичное нарушение ст. 5, 6 Федерального закона N 210-ФЗ заключается в необоснованном отказе в предоставлении публичных услуг.

Органы прокуратуры выявляли нарушения федерального законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, регулирующего вопросы досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего.

Основная проблема существующей инфраструктуры оказания государственных услуг состоит в том, что, с одной стороны, не обеспечивается равный доступ различных категорий пользователей к государственным услугам, а с другой - некоторые государственные органы навязывают государственные услуги пользователям даже тогда, когда это не обосновано с экономической точки зрения и не имеет никаких правовых оснований.

Одной из приоритетных задач повышения качества государственных услуг является уменьшение количества документов, требуемых от заявителя, что, в свою очередь, сокращает для граждан количество визитов в ведомства, ликвидирует излишние барьеры, снижает необходимость личных контактов с чиновниками. Проверки прокуроров - эффективное правовое средство выявления нарушений законодательства в сфере государственных услуг. При этом прокуроры не подменяют контролирующие органы, действуя лишь при возникновении необходимости непосредственного вмешательства в пределах установленных законом полномочий. При подтверждении в ходе проверочных мероприятий сведений о нарушении законодательства прокуроры принимают необходимые меры реагирования. Вместе с тем, с учётом существующих проблем прокурорской деятельности вопросы организации надзора на этом направлении требуют дальнейшего изучения.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Скрипник О.Б. Специфика создания товарного знака и бренда ЖКХ в России. М.: Финансы и статистика, 2012, с. 78.

*(2) См.: Рогозин Д.М., Шмерлина И.А. Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг: социальная критика и профессиональная экспертиза. М.: Издательский дом "Дело" РАНХиГС, 2014.

*(3) http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-84480/.

*(4) http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-84480/.

*(5) http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-86348/.

*(6) http://www.chechproc.ru/novosti/1402-prokuraturoj-respubiiki-vyyavleny-na rusheniya-poryadka-predostavieniya-gosudarstvennykh-usiug-ministerstvom-o brazovaniya-i-nauki-chr.

*(7) http://www.prokuratura.omsk.ru/news/1272/.

*(8) См.: Паламарчук А.В. Свобода информации и законность: теория и практика: Монография. Генеральная прокуратура Российской Федерации. М., 2013, с. 266.

*(9) См.: Там же, с. 269.

*(10) http://d-russia.ru/prokuratura-kaliningradskoj-oblasti-shtrafuet-za-narus heniya-zakona-o-gosuslugax.html.