Экономическая система и свобода экономической деятельности в конституционном праве России и зарубежных стран
А.Д. Башкатов,
аспирант кафедры конституционного
и муниципального права,
Государственный университет
- учебно-научно-производственный комплекс
Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 11, ноябрь 2015 г., с. 62-70.
Современный конституционный строй России в значительной степени отличается от конституционно-правового регулирования советской России в части установления общих принципов организации и функционирования экономической системы*(1). Экономико-конституционный характер имеют лишь предписания статей 8-9, 34-37 Конституции РФ, остальные главы и статьи Основного Закона затрагивают экономическую тематику косвенно. В целом действующая Конституция РФ базируется на модели ограниченного и фрагментарного регулирования конституционных основ экономической системы*(2), в то время как советские конституции придавали экономической системе большое значение, вплоть до одного из ключевых в конституционном регулировании. Вероятно, данная особенность действующей Конституции РФ обусловлена историческими условиями ее принятия, в числе которых - неопределенность в институционализации ключевых направлений государственной экономической политики*(3). В связи с этим, на наш взгляд, в конституционно-правовой науке возрастает значение методологии сравнительного исследования опыта России и зарубежных стран в конституционном регулировании основ экономической системы.
Предмет конституционно-правового регулирования общественных отношений включает в себя не только общие принципы функционирования конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, статус и организацию высших органов государства, избирательную систему и т.п. Будучи общерегулятивным по своей сути, конституционное право охватывает своим нормативным воздействием многие другие сферы общественных отношений, включая экономические основы функционирования общества и государства*(4). Разумеется, предмет и методология конституционного права не предполагают чрезмерного вмешательства в указанные сферы, речь может идти лишь о допустимости конституционного регулирования в той части, в какой это выражается базовыми, основополагающими, наиболее фундаментальными и важнейшими принципами и нормами, рассчитанными на долгосрочную перспективу*(5). Следует присоединиться к позиции В.В. Маклакова о том, что конституционное право "всегда регулировало экономические отношения", но в современных условиях такая регламентация становится "более обстоятельной и разветвленной"*(6).
Изучение конституционного опыта зарубежных стран показывает, что экономические отношения занимают сравнительно прочное место в конституционном праве данных государств. Выработан ряд заслуживающих внимания конституционных установлений, имеющих надзаконодательный характер и дающих, в числе прочего, основания органам конституционного правосудия ограничивать законодательные органы в правовом регулировании экономических отношений. Экономика в любой стране мира (вне зависимости от ее политического устройства, традиций хозяйственной деятельности, отношения к частной собственности и предпринимательству) представляет собой не только важнейшую сферу общественной деятельности, но и один из главных факторов развития социума. Устройство экономической жизни включает в себя ряд наиболее значимых и принципиальных объектов, которые неизбежно становятся частью конституционно-правового регулирования общественных отношений.
Значимость экономических отношений в конституционном строе современных государств настолько велика, что это послужило основой для появления и развития в юридической науке концепций "конституционной экономики"*(7) и "экономической конституции"*(8). Первая из них (изначально - американская и западноевропейская) получила импульс к развитию после одноименной научной конференции в Вашингтоне в 1982 г.; затем наиболее обстоятельно она разрабатывалась в трудах Дж. Бьюкенена, получившего в 1986 г. Нобелевскую премию по экономике. Многие российские ученые впоследствии поддержали эту концепцию и посчитали ее приемлемой для российских условий*(9). Вторая из названных концепций (экономической конституции) имела более широкую географию применения, включая страны социалистического содружества*(10). Обе научные концепции говорили о наличии ряда общих принципов и норм конституционного характера, регулирующих основы экономических отношений, которые находят свое выражение в юридической и фактической конституциях современных государств. Стержнем подобного регулирования является определение роли государства в экономической системе, то есть установление, с одной стороны, границ государственного вмешательства в экономические процессы и явления, с другой - конституционных гарантий самостоятельности хозяйствующих субъектов в сфере планирования, организации и контроля производства, обмена и потребления товаров и услуг. Наиболее емко данные конституционные принципы и нормы находили выражение в разделах и главах конституций, посвященных основам общественного устройства и экономическим правам граждан.
Проанализированные нами конституции зарубежных стран в части регулирования экономической системы позволяют классифицировать их на определенные группы. Прежде всего следует выделить страны, которые предпочитают развернутое регулирование экономических отношений, включая принципы экономической системы (это Албания, Молдова, Мальта), государственные гарантии экономического развития (Армения), экономические функции (обязанности, задачи) государства (Азербайджан, Хорватия, Мальта, Португалия, Румыния, Турция) и др.
Свобода хозяйственной деятельности гарантирована в Конституциях Албании, Литвы, Польши; свобода предпринимательства - в Конституциях Андорры, Эстонии, Грузии, Хорватии, Югославии; свобода экономической деятельности - в Конституциях Армении, Швейцарии. В Таджикистане Конституция гарантирует свободу и экономической, и предпринимательской деятельности. Формулировка "свобода хозяйственной (предпринимательской, экономической) деятельности", таким образом, наиболее типична. Вместе с тем конституции некоторых зарубежных стран предпочитают более подробное раскрытие данного понятия, включая: право на торговлю или свободу торговли (Кипр, Лихтенштейн, Мальта), право на деятельность, приносящую доход (Кипр, Финляндия), свободу ремесел (Лихтенштейн, Мальта, Финляндия), свободу промышленности (Лихтенштейн). По швейцарскому конституционному праву гарантированность экономической свободы означает доступ к частно-хозяйственной деятельности и ее свободное осуществление.
Равные права для осуществления предпринимательской (хозяйственной, экономической) деятельности гарантируются Конституциями Беларуси, Болгарии, Хорватии и др. Наиболее емко этот принцип нашел выражение в Конституции Югославии, согласно которой условия хозяйствования "едины для всех", хозяйствующие субъекты "самостоятельны и равноправны".
При этом многие конституции устанавливают ограничения свободы предпринимательской (хозяйственной, экономической) деятельности, которые допускаются: в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства (Эстония), в целях общего блага (Исландия) или публичного интереса (Словения), для исключения противоречий с общественной пользой, ущерба безопасности, свободе и человеческому достоинству (Италия). При этом чаще всего в конституциях оговаривается допустимость ограничений свободы этой деятельности экстраординарными случаями и лишь в законодательном порядке.
Неприкосновенность права собственности закреплена в Конституциях Болгарии, Беларуси, Эстонии, Литвы, Монако. В Конституции Киргизии указывается, что частная собственность есть неотъемлемое право человека, естественный источник его благосостояния, деловой и творческой активности, гарантия экономической и личной независимости. Конституция Словении обязывает законодателя регулировать отношения собственности так, чтобы обеспечивалась реализация ее хозяйственной, социальной и экологической функций. Но в то же время большинство конституций содержат оговорку о том, что собственность порождает обязанности (ФРГ, Хорватия, Казахстан и др.).
Ограничения права собственности допускаются по таким основаниям, как: общая польза (Андорра), общее благо (ФРГ, Хорватия, Казахстан), общие интересы (Эстония, Кипр) или интересы общества (Армения, Латвия, Монако), общественные нужды (Литва), общественная нравственность (Кипр), интересы государства (Армения, Хорватия), безопасность государства (Хорватия, Кипр), недопустимость ущерба окружающей среде (Армения, Хорватия, Молдова), соблюдение прав и законных интересов других лиц (Армения, Кипр, Молдова), включая здоровье людей (Хорватия), их достоинство и добрососедство (Молдова) и даже "благоустройство жилых районов" (Кипр). Наиболее емко этот механизм нашел выражение в ст. 64 Конституции Польши, согласно которой собственность может быть ограничена только законом и лишь в той мере, в какой это не нарушает "сущность права собственности".
Равное развитие и равная правовая защита всех форм собственности как принципы конституционного строя характерны для большинства конституций зарубежных стран. Вместе с тем приоритет публичной (государственной собственности) прослеживается при анализе Конституций Беларуси и Казахстана. Так, в Беларуси конституционализирована государственная собственность на недра, воды, леса и земли сельскохозяйственного назначения, причем законодательство может этот перечень расширить. Конституция Казахстана устанавливает государственную собственность на землю, недра, воды, растительный и животный мир при оговорке, что законом могут вводиться исключения в отношении частной собственности на отдельные земельные участки.
Согласно конституциям зарубежных стран право государства вмешиваться в экономические и коммерческие отношения допускается в целях сбалансированного развития общества и общего благосостояния в рамках рыночной экономики (Андорра), заботы об обеспечении средств к существованию и справедливом распределении богатства (Нидерланды). Конституция Италии предписывает, что экономическая деятельность (публичная и частная) может "направляться и координироваться в социальных целях".
Вопрос о конкуренции в конституциях зарубежных стран разрешается следующим образом. В одних странах декларируется безусловная ценность свободной экономической конкуренции, обязанность государства ее обеспечивать и защищать (Армения, Болгария, Литва, Венгрия). Конституция Турции обязывает государство к контролю рынков, включая воспрепятствование образованию монополий (фактических и на основе официальных соглашений). Наиболее категорично принцип свободной экономической конкуренции закреплен в Конституции Югославии, согласно которой "любой акт или действие, которые создают или стимулируют монопольное положение и ограничивают рынок", противоречат Конституции страны.
В других государствах в той или иной степени допускается отклонение от принципа конкуренции, включая исключительное право государства на осуществление отдельных видов экономической деятельности (Беларусь), право законодателя регулировать и ограничивать монополистическую деятельность (Казахстан). Для Конституции Кипра характерен особый режим предприятий энергетики, которые функционируют под управлением государства, муниципалитетов или юридических лиц публичного права, причем капиталы в энергетических предприятиях могут быть не только государственными, но и частными.
В Швейцарии возможны "мероприятия против конкуренции", если это обосновано "историческими прерогативами". При этом швейцарское конституционное право считает необходимой защиту конкуренции, включая право государства на предписания против вредных воздействий картелей, воспрепятствование злоупотреблениям в ценообразовании со стороны "влиятельных на рынке организаций". В Конституции Словении оговаривается возможность ограничения конкуренции законом, поэтому запрещены лишь действия, которые "в нарушение закона" ограничивают конкуренцию.
Нередко конституции запрещают одновременно монополизм и недобросовестную конкуренцию (Россия, Азербайджан), однако в большинстве случаев этот ряд дополняется еще и конституционным требованием защиты прав потребителей (Болгария, Грузия, Литва, Швейцария, Узбекистан). В Турции законодатель к юридически слабым экономическим субъектам, нуждающимся в особой конституционной защите, относит не только потребителей, но также мелких торговцев и ремесленников. В Казахстане монополизм не запрещается, противоправной считается лишь недобросовестная конкуренция. Нечто подобное наблюдается в Словении в той мере, в какой законом допускаются ограничения конкуренции.
На основании изложенного можно сформулировать ряд обобщений и выводов. В конституциях зарубежных стран не сложилось единого подхода к правовому регулированию организации основ экономической системы. Вместе с тем имеется ряд общих принципов и методологических приемов, которые могут быть использованы в российской практике. Как правило, на конституционном уровне закрепляются цели экономического развития, основные задачи экономической политики государства, разрешаются конституционные вопросы о режиме собственности, ее основных ограничениях, защищаются права экономически слабых контрагентов, регулируются основы обеспечения конкуренции. В связи с этим принципы и правила, указанные в статьях 8-9, 34-37 Конституции РФ, нуждаются в более обстоятельной конкретизации.
Подчинение экономики демократической власти представляет собой один из ключевых принципов конституционализма, признаваемых в большинстве цивилизованных стран. Демократичность политической системы, несомненно, способствует экономической эффективности, несмотря на опыт ряда стран, в которых наблюдается экономический рост, и в отсутствие ярко выраженного демократического развития*(11). Весьма спорной является мысль о том, что в большинстве зарубежных стран приоритетным мотивом модернизации бюджетных отношений в пользу их децентрализации стали именно прагматические соображения, толкуемые в ущерб демократическим ценностям*(12). Скорее, напротив, расширение демократического инструментария способствовало повышению экономической эффективности. Это, на наш взгляд, касается не только бюджетных отношений, но и экономики в целом.
Одной из особенностей демократической организации власти в конституционном государстве является ее разделение, рассредоточение и децентрализация*(13). Публичная власть не может концентрироваться в рамках полномочий какого-либо одного органа или должностного лица (монарха, президента и т.п.). Особенно важно обеспечить принятие государственных решений экономического характера, поскольку эти решения во многом обусловлены соображениями экономической выгоды. Экономические решения государства принимаются в интересах всего общества, а не его отдельных граждан или локальных сообществ, поэтому они должны быть нацелены на коллективную экономическую выгоду (рост доходов бюджета, общее экономическое благосостояние и др.). Достижению этого в значительной мере способствует конституционное право демократического государства, обеспечивающее самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями государственной и муниципальной власти (в России это уровни Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований).
Свобода рынка и предпринимательства, частной хозяйственной инициативы, самостоятельность и равноправие экономических субъектов - следующая по степени значимости совокупность конституционных принципов, установленных в большинстве конституций стран современного мира. Конституционная экономика - это экономика преимущественно рыночная, т.е. основанная на частной собственности на средства производства и осуществление свободного предпринимательства*(14). Предприниматель вкладывает в бизнес свои собственные, заемные или партнерские средства, рассчитывая при этом на получение прибыли с неизбежным риском несения убытков вплоть до состояния банкротства соответствующей корпорации*(15). Вследствие самостоятельности и автономного положения на рынках предприниматели конкурируют друг с другом, обеспечивая тем самым снижение рыночной цены товаров, работ и услуг на основе экономического баланса спроса и предложения*(16). Государство призвано поддерживать частную хозяйственную инициативу, потому что ее активное осуществление влечет за собой коллективные блага для всего общества*(17). Предпринимателям конституционный строй гарантирует также юридическое равноправие вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств неэкономического характера; иное квалифицируется в качестве экономической дискриминации, которая недопустима в демократическом обществе*(18).
Сбалансированность государственного вмешательства и частного предпринимательства, поддержка конкуренции означают конституционную ограниченность экономических функций государства*(19). Публичная власть не обязана непосредственно организовывать производство, обмен и потребление экономических ресурсов; это функции гражданского общества, организационно обособленного от власти государства. Государство обязано создавать и обеспечивать институциональные гарантии социально-экономического развития страны в целом и ее отдельных территорий, в основном благодаря правовому регулированию экономических отношений и судебной защите нарушенных прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. Кроме того, на государство возлагается функция сбора необходимых фискальных платежей и их перераспределения через бюджетную систему, преимущественно в социальную сферу. Государство обеспечивает единство денежной и кредитной систем, способствует устойчивости национальной валюты и т.п.
Перечисленные функции государства в рыночной экономике, разумеется, не могут претендовать на исчерпывающий характер*(20), однако в условиях демократического, конституционного государства им должен придаваться статус основополагающих и первоочередных*(21). Они не исключают частного (ограниченного, фрагментарного) вмешательства государства в экономику (например в условиях кризиса)*(22) либо государственной монополии на отдельные сегменты рынка (вооружение, космос, наркотические средства и т.п.).
Завершают предложенную нами классификацию основополагающих конституционных принципов экономической системы современных государств концепции социального партнерства и ответственности бизнеса перед обществом. Данные принципы в известной степени смягчают концепцию чистой рыночной экономики, гарантируя связанность предпринимателей нравственностью и правом, обусловленностью их деятельности не только получением индивидуальной прибыли, но и стремлением к обеспечению благосостояния общества в целом*(23). Частная собственность акционеров обязывает к учету конкурирующих интересов наемного персонала, менеджеров, профсоюзов, локальных сообществ и государства. Бизнес несет ответственность за поддержку благоприятных условий окружающей среды, предотвращение загрязнения природных ресурсов и их преждевременного истощения. Государство обязано содействовать реализации элементарных экономических прав граждан на пищу, одежду, жилище, образование, здравоохранение и т.п. Конституционализму чужды сверхприбыли отдельных предпринимателей в ущерб экономическим интересам общества, особенно в условиях проживания большинства граждан за чертой бедности.
Таким образом, предмет и методология конституционного права не предполагают чрезмерного вмешательства в экономическую сферу общественных отношений. Их конституционное регулирование допустимо в той части, в какой это выражается базовыми, основополагающими, наиболее фундаментальными и важнейшими принципами и нормами, рассчитанными на долгосрочную перспективу. В наиболее обобщенном виде они включают в себя следующие общие установления конституционно-правового характера: во-первых, подчинение экономики демократической власти; во-вторых, свободу рынка и предпринимательства, частной хозяйственной инициативы, самостоятельность и равноправие экономических субъектов; в-третьих, сбалансированность государственного вмешательства и частного предпринимательства, поддержка конкуренции; в-четвертых, социальное партнерство и ответственность бизнеса перед обществом.
Библиография
1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - N 8.
2. Андреева Г.Н. Концепция "экономической конституции": прошлое и настоящее //
