Правовые последствия общественного контроля за деятельностью органов государственной власти (А.И. Лапшина, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 11, ноябрь 2015 г.)

Правовые последствия общественного контроля за деятельностью органов государственной власти

А.И. Лапшина,

консультант Правового управления

Правительства Москвы, аспирант Института

законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 11, ноябрь 2015 г., с. 95-102.

Развитие общественного контроля за деятельностью органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации предполагает широкий выбор форм общественного контроля и, в зависимости от них, средств воздействия на государственный аппарат для учета интересов общества. При этом пределы и объемы контрольного воздействия, правовые последствия этой деятельности являются неодинаковыми и зависят от множества факторов, таких как статус субъекта общественного контроля и используемые им средства воздействия на объект контроля, восприимчивость последних к результатам проведенных контрольных мероприятий, а также состояние отношений между властью и обществом.

Вопрос о правовых последствиях общественного контроля всегда был дискуссионным. Как их учитывать? Существуют ли препятствия для претворения в жизнь общественных идей? Каков правовой статус результатов общественного контроля? Ответы на эти вопросы, как нам представляется, являются ключевыми при определении значимости общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Правовые последствия общественного контроля выражаются во влиянии его результатов на объект общественного контроля, а также степени их реализации на практике. Они показывают, как изменился объект общественного контроля после его проведения и соответствует ли такое изменение целям общественного контроля. Вместе с тем в тексте Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ) понятие "правовое последствие общественного контроля" отсутствует, закон использует термин "результат" в отношении общественного контроля, а также применительно к его конкретным формам. Статьями 6, 10 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ декларируется публичность и открытость результатов общественного контроля, устанавливается требование обеспечения их достоверности и возможности обнародовать информацию о таких результатах.

При этом Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ содержит немало норм, направленных на обеспечение реализации указанных выше положений. Он, в частности, предусматривает, что результат общественного контроля может быть выражен в форме итогового документа, который обязателен к рассмотрению органами государственной власти. Однако предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговом документе, обязательно учитываются органами только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, то есть фактически можно говорить об определении самими органами государственной власти обязательных случаев претворения идей субъектов общественного контроля в жизнь. Поэтому зачастую, даже если в результате контроля будут выявлены (и в итоговом документе зафиксированы) очевидные недостатки и нарушения, учет мнения общества по этому вопросу будет осуществляться исключительно по усмотрению самого органа.

На наш взгляд, такой подход законодателя к определению статуса итогового документа существенно снижает эффективность общественного контроля, значимость реализации предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ форм контроля и в конечном счете ослабляет веру граждан в провозглашенный принцип обеспечения учета общественного мнения и предложений граждан при принятии решений органами государственной власти.

В сложившейся ситуации субъекты общественного контроля вынуждены самостоятельно искать способы придания значимости результатам своей деятельности. Документы, составленные по результатам общественного контроля, публикуются в средствах массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что дает возможность неограниченному количеству лиц ознакомиться с их содержанием и делать выводы о реализации предложенных субъектами контроля идей на практике. Вызвавшие наибольший общественный резонанс публикации в конечном счете могут повлиять на принимаемые органами решения, однако гарантий принятия каких-либо мер реагирования на документ нет. Подобная ситуация, по нашему мнению, свидетельствует об опасности создания в России лишь иллюзии развития общественного контроля и возможности общества реально влиять на развитие государства.

Несомненно, отсутствие реакции органов государственной власти на содержащиеся в итоговом документе рекомендации и предложения может быть вызвано их недостаточной проработанностью и обоснованностью. Полагаем также, что далеко не все из них могут быть полезны в государственной деятельности и должны быть реализованы на практике. Отсутствие специального образования, незнание реального положения дел в государстве и недостаточность информации по ряду вопросов приводят к подготовке субъектами общественного контроля, в большинстве случаев отдельными гражданами, недостаточно продуманных, а иногда даже противоречащих интересам самого общества и требованиям законодательства предложений и рекомендаций.

Представляется, что для повышения качества итоговых документов следует ужесточить требования к их содержанию: установить обязательность наличия в нем обоснования предлагаемых мер, информации об оценке рисков их реализации, а при анализе актов органа государственной власти - указания структурных единиц, к которым у субъектов контроля есть замечания. Подобная мера упорядочит процедуру взаимодействия власти и общества. Она позволит обществу быть услышанным, а государству получать не просто интересные, но и достаточным образом проанализированные, качественные идеи, реализация которых действительно будет способствовать повышению эффективности государственного управления.

Другим правовым последствием осуществления общественного контроля является выдвижение по его результатам общественной инициативы, к которой следует отнести самостоятельное активное общезначимое деяние, реализуемое гражданином, группой или объединением граждан в не запрещенных правом формах*(1). К сожалению, на сегодняшний день правовое регулирование ее выдвижения носит фрагментарный характер. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ лишь закрепляет возможность выдвижения инициативы (причем только общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями) и не содержит конкретных механизмов ее реализации. Единственным комплексным правовым актом федерального уровня, принятым по этому вопросу, является Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"*(2) (далее - Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183), однако сфера его правового регулирования достаточно ограничена и охватывает исключительно вопросы социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. При этом возможность выдвижения инициативы предусмотрена только для граждан, и, следовательно, она является последствием реализации личного общественного контроля граждан. Общественные объединения и иные некоммерческие организации, указанные в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ в качестве возможных субъектов выдвижения инициативы, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. не отнесены к субъектам, имеющим право подачи предложений.

В региональном законодательстве только Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З N 167-V "Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З N 167-V) указал выдвижение общественной инициативы в качестве возможного результата общественного контроля*(3). Вместе с тем указанная в нем дефиниция общественной инициативы может быть подвергнута критике. Согласно статье 6 данного правового акта общественная инициатива - это возможный результат общественного контроля, имеющий своими целями отмену, изменение существующего или принятие нового правового акта, обжалование неправомерных решений органов государственной власти Республики или органов местного самоуправления. В связи с тем что представители общества не обладают правом непосредственного принятия правовых актов или участия в такой деятельности, выделение первой цели инициативы представляется логичным и понятным. Однако обжалование действий и решений должностных лиц является самостоятельной процедурой, достаточно подробно описанной в законодательстве Российской Федерации, длительное время существующим институтом и не нуждается в придании ему особого статуса цели общественной инициативы.

Помимо определения понятия, вопросы выдвижения общественной инициативы не нашли дальнейшего отражения в Законе Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З N 167-V. Не была описана процедура подачи предложений, а также конечный итог выдвижения инициативы. Возможно, региональный законодатель сознательно не решил эти вопросы, ожидая их регулирования на федеральном уровне, т.к. закон был принят в то время, когда Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ еще имел форму проекта. Тем не менее такой подход отнюдь не способствует эффективной реализации общественного контроля и лишь свидетельствует об отсутствии условий для реализации на практике предусмотренного в нем института.

Достаточно подробно выдвижение общественной инициативы урегулировано в упомянутом выше Указе Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183. Согласно ему на сайте www.roi.ru в сети Интернет предусматривается возможность подачи гражданином Российской Федерации предложения, оформленного в виде описания какой-либо идеи либо проекта правового акта. Уполномоченная некоммерческая организация осуществляет проверку инициативы на соответствие Правилам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива", и проводит ее предварительную экспертизу. По результатам экспертизы получившее одобрение уполномоченной некоммерческой организации предложение размещается на сайте и получает возможность голосования по нему, при этом, в случае необходимости, уровень реализации инициативы может быть изменен. Сбор голосов в поддержку инициативы осуществляется в срок не более 1 года со дня размещения. Набравшая необходимое количество голосов инициатива направляется на рассмотрение в экспертную рабочую группу федерального, регионального или муниципального уровня, которая принимает решение о ее дальнейшей реализации или об отклонении инициативы в срок не позднее двух месяцев со дня направления. Решение и его обоснование размещаются на сайте www.roi.ru.

Создание такого механизма вызвало огромный интерес у населения и очертило перспективы простого и реального донесения предложений общества до органов государственной власти. Подробная правовая регламентация вопросов подачи инициативы, удобные электронные сервисы на сайте www.roi.ru и возможность их использования в формате мобильного приложения привели к тому, что по состоянию на 28 марта 2015 г. в сети Интернет было опубликовано 4829 инициатив, к рассмотрению экспертными рабочими группами соответствующих уровней принято 14 инициатив, по восьми из которых было принято решение об их дальнейшей реализации*(4).

Вместе с тем использование интернет-ресурса выявило ряд недостатков правового регулирования его деятельности. В частности, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 устанавливается, что предварительная экспертиза инициативы проводится уполномоченной некоммерческой организацией на предмет не только соответствия предложенной инициативы Конституции РФ и федеральному законодательству, но и актуальности проблемы, содержащейся в общественной инициативе, а также обоснованности предлагаемых вариантов ее решения. Не ставя под сомнение результаты такой деятельности, отметим, что она носит оценочный характер. Критерии определения актуальности и обоснованности проблемы и ее решения в правовых актах не определены. Все это свидетельствует о том, что результат экспертизы во многом зависит от усмотрения проводящего ее лица, а значит, не всегда может быть объективен. Выдача каких-либо документов инициатору предложения с обоснованием причин отказа в его размещении на сайте Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 не предусмотрена.

Также исследователями неоднократно был подвергнут критике установленный минимум голосов, необходимый для поддержания инициативы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации с численностью населения свыше 2 млн. человек*(5). В обоих случаях он составляет 100 тыс. голосов. Таким образом, минимальный порог является одинаковым для группы людей в 143,7 млн. человек*(6) и 2 млн. человек, что является явной диспропорцией и существенно ограничивает возможности поддержания инициативы в крупном субъекте Российской Федерации.

Однако, на наш взгляд, главным недостатком механизма является годичный срок для выражения поддержки инициативы. В большинстве случаев выдвижение общественной инициативы обусловлено происходящими в обществе и государстве процессами, остро стоящими проблемами, требующими скорейшего принятия решения по ним. Вместе с тем за год ситуация может в корне измениться, проблема - потерять значимость, равно как и наоборот - получить критический характер либо правовое регулирование вопроса может измениться и сделать невозможным реализацию общественной инициативы на практике. По нашему мнению, снижение такого срока с одновременным сокращением необходимого для поддержки инициативы количества голосов позволило бы обеспечить сохранение значимости инициативы и ее внедрение действительно целесообразным.

Что касается субъектов Российской Федерации, то создаваемые в них основы для реализации общественных инициатив в большинстве своем имеют организационный характер и касаются лишь мер, принимаемых во исполнение Указа Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183. Создаются экспертные рабочие группы и принимаются положения о них, заключаются соглашения с уполномоченной некоммерческой организацией, а также определяются ответственные за взаимодействие с ней органы государственной власти субъектов Российской Федерации или их должностные лица*(7). Механизмы принятия правовых актов по итогам рассмотрения инициативы экспертной рабочей группой либо не получают правового регулирования, либо описываются недостаточно подробно. Например, в Законе Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. N 92 "О нормативных и иных правовых актах"*(8) говорится о включении в планы подготовки нормативных правовых актов проектов законов Республики, актов главы Республики Адыгея и Кабинета министров, которые они намерены разработать по решению экспертной рабочей группы. Похожая по значимости норма содержится в Областном законе Новгородской области от 6 января 1995 г. N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области"*(9), согласно которому разработка проектов нормативных правовых актов может осуществляться по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива".

Однако наличие намерений и их реализация на практике - вещи разные. В указанных примерах говорится только о планировании правотворческой деятельности в целях реализации общественных инициатив, в то время как необходимым условием реализации любых правовых норм выступает разработка и создание четкого механизма их обеспечения. В этой связи представляется, что реализация общественной инициативы не должна полностью зависеть от добросовестности исполнения органами государственной власти данных им поручений. Ключ решения этой проблемы видится в определении случаев отказа уполномоченных органов или должностных лиц от реализации поддержанных общественных инициатив.

Изложенное выше позволяет говорить о том, что если для государства деятельность по выдвижению общественной инициативы с помощью описываемого интернет-ресурса почти всегда является полезной, ведь она позволяет выявить настроения и желания общества, определить вопросы, требующие повышенного внимания власти, то для общества такой способ донесения своих идей до власти не всегда предпочтителен и сопряжен с большими рисками. Кроме того, правовое регулирование ее выдвижения еще не достигло того уровня, который бы позволил представителям общества быть реально услышанными государственной властью. В первую очередь можно говорить о несогласованности положений Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ с некоторыми правовыми актами, принятыми до момента его вступления в силу.

Реализация следующей возможной формы правовых последствий общественного контроля вытекает из конституционного права на обжалование в суд решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, их должностных лиц и является самой подробно регламентированной. Пунктом 3 части 3 статьи 26 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ установлен такой возможный вид правовых последствий осуществления общественного контроля, как оспаривание в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти. Не останавливаясь на подробностях процессуального регулирования вопроса, отметим одну из проблем, с которой могут столкнуться субъекты общественного контроля при его реализации.

При оспаривании в порядке гражданского судопроизводства согласно статьям 251, 254 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин или организация могут подать в суд заявление, если считают, что нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, либо если решением, действием (бездействием) нарушены их права и свободы. При этом заявитель должен указать, какие конкретно права и свободы нарушаются или уже нарушены актом, его частью либо действием. В свою очередь, отсутствие такой информации в заявлении приводит к отказу в его принятии, а установление факта отсутствия нарушений прав и свобод заявителя - к отказу в удовлетворении. Аналогичные нормы содержатся в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.

В то же время в статье 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ определено, что общественный контроль осуществляется в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. То есть круг вопросов, по которым может быть проведен общественный контроль, не ограничивается исключительно теми, которые затрагивают личные права и свободы субъекта контроля. Напротив, предмет общественного контроля очень широк, в связи с чем субъектами общественного контроля могут быть выявлены изданные (принятые) несоответствующие законодательству правовые акты или принятые неправомерные решения, которые непосредственно с их правами и свободами не связаны.

При этом правом подачи заявления об оспаривании в отношении правовых актов или действий, затрагивающих права и законные интересы других лиц или неопределенного круга лиц, обладают только лица, полномочия которых на совершение такого действия прямо предусмотрены в законодательстве, в частности прокурор, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в отношении неопределенного круга потребителей.

Президент РФ еще в 2012 году в своем Послании Федеральному Собранию обратил внимание на необходимость создания возможности подачи исков в интересах неограниченного круга лиц, а также исков от лица общественных организаций как дополнительную защиту прав граждан и попросил ускорить внесение соответствующих поправок в Гражданский процессуальный кодекс РФ*(10). Однако и сегодня отдельный гражданин или общественные объединения и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность по общественному контролю, но не обладающие специальным полномочием, с таким заявлением обратиться в суд не смогут. В связи с этим с большим сожалением приходится констатировать, что такое правовое последствие, как оспаривание нормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия) соответствующих органов и их должностных лиц, в случае, если акт или действие касается неопределенного круга граждан или других лиц, на сегодняшний день в полной мере быть реализовано не может.

Подводя итог, следует отметить, что вопрос правовых последствий общественного контроля является важным для изучения и перспективным для совершенствования направлением, правовое регулирование которого в настоящее время стремительно развивается. Векторы такого развития во многом были определены принятым менее года назад Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ, практика внедрения результатов общественного контроля в деятельность государственных органов только начинает складываться. Однако уже сегодня ее анализ позволяет говорить о некоторых проблемах содержательного характера, для решения которых требуется комплексный анализ действующих нормативных правовых актов в сфере общественного контроля. По нашему мнению, в первую очередь необходимо обеспечить согласованность положений Федерального закона и принятых до него, действующих правовых актов федерального и регионального уровней. Особое внимание следует уделить обеспечению реализации всех пока только декларированных возможностей донесения результатов общественного контроля до органов государственной власти, а также устранению противоречий в существующих правовых актах и декларативности ряда норм. Целью такой деятельности мы видим не только создание интересных государству и обществу моделей их взаимоотношения, но и реальное совершенствование государственной деятельности, повышение качества жизни в нашей стране на основе детально проработанных, эффективных в реализации идей представителей общества.

Библиография

1. Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативных правовых актов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - N 2.

2. Дзидзоев Р.М. Российская общественная инициатива как форма современной демократии // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - N 7.

3. Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. - 2013. - N 11.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. 2013. N 11. С. 112.

*(2) Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 10. Ст. 1019; 2014. N 26 (часть II). Ст. 3517.

*(3) Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З N 167-V "Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)" // Ведомости Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). 2014. N 2 (часть 1).

*(4) URL: https://www.roi.ru/complete/ (дата обращения: 28 марта 2015 г.).

*(5) См.: Дзидзоев Р.М. Российская общественная инициатива как форма современной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 7. С. 51.

*(6) URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/population/demography/ (дата обращения: 28 марта 2015 г.).

*(7) См., например, постановление Кабинета министров Республики Адыгея от 24 мая 2013 г. N 116 "Об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" // Официальный интернет-сайт исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея. URL: http://www.adygheya.ru. 5 июня 2013 г., 4 декабря 2013 г.; официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru. 4 января 2015 г.; распоряжение Правительства Республики Карелия от 7 октября 2013 г. N 669р-П "Об одобрении Соглашения между Фондом развития информационной демократии и гражданского общества "Фонд информационной демократии" и Правительством Республики Карелия о взаимодействии при обеспечении рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" // Собрание законодательства РК. 2013. N 10 (часть II). С. 1875; постановление Губернатора Хабаровского края от 28 ноября 2014 г. N 88 "Об утверждении Положения о главном управлении внутренней политики губернатора и Правительства Хабаровского края" // Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края. URL: http://laws.khv.gov.ru. 1 декабря 2014 г.

*(8) Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. N 92 "О нормативных и иных правовых актах" // Советская Адыгея. 1998. N 203.

*(9) Областной закон Новгородской области от 6 января 1995 г. N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" // Новгородские ведомости. 2002. N 38.

*(10) См.: Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 66.