Госинвестиции в эпоху перемен (Ю. Квитко, журнал "Саморегулирование & Бизнес", N 11, ноябрь 2015 г.)

Госинвестиции в эпоху перемен

Ю. Квитко

Журнал "Саморегулирование & Бизнес", N 11, ноябрь 2015 г., с. 44-48.

В условиях бюджетного секвестирования строительство объектов транспортной инфраструктуры может подвергнуться финансовым сокращениям, причем как на федеральном, так и на региональных уровнях. Оздоровить ситуацию и повысить эффективность использования бюджетных вливаний поможет создание базы данных стоимости материально-технических и трудовых ресурсов и разработка системы управления стоимости строительства.

Концентрация на главном

В ходе острой дискуссии в рамках бюджетного процесса уже прозвучал целый ряд заявлений о перспективах и возможностях дальнейшего финансирования государством строительства крупнейших инфраструктурных проектов, прежде всего, в транспортной сфере. Как сообщил министр транспорта РФ Максим Соколов, на сегодняшний день в экономике сложилась достаточно непростая ситуация, которая фактически диктует отрасли программные сокращения намеченных ранее планов и заставляет сконцентрироваться на основной задаче в текущих условиях - сохранении стабильной работы транспортного комплекса. "К сожалению, в условиях инфляции и высоких кредитных ставок мы пересматриваем модели многих проектов. Некоторые новые проекты мы либо вынесли за программный период 2020 года, либо растянули во времени, сокращая бюджетные ассигнования соответственно к 2016-2017 и к перспективному 2018 году", - заявил министр. Исключение составляют проекты, связанные с проведением Чемпионата мира по футболу, развитие Крымского полуострова и транспортной инфраструктуры на подходах к нему, крупные инвестиционные проекты, связанные с развитием транспортных коридоров, как, например, автотранспортный маршрут Западный Китай - Европа, в который входит трасса Москва - Санкт-Петербург, Центральная кольцевая дорога, и проекты, связанные с развитием инфраструктуры Дальнего Востока. Все они будут профинансированы в ранее заявленных объемах. По остальным направлениям инвестиционной программы ожидаются существенные сокращения - порядка 30%.

Выбор при финансировании магистральных проектов в транспортной отрасли обусловлен, прежде всего, тем мультипликативным эффектом, который они создают для экономики в целом. Как отметил президент ОАО "РЖД" Сергей Белозеров, развитие железнодорожной инфраструктуры само по себе уже является стимулом для развития экономики. "В качестве примера можно привести такие проекты как Восточный полигон - БАМ, Транссиб. Они формируют дополнительный заказ в сфере грузоперевозок в объеме 66 млн. т, а это, иными словами, 40 тыс. дополнительных рабочих мест и 19 отраслей, которые будут дополнительно загружены", - подчеркнул он.

На фоне бюджетных сокращений поддержку новым проектам в транспортной отрасли могут составить российские банки с госучастием. Так, по словам председателя ВЭБ Владимира Дмитриева, ключевым приоритетом в деятельности банка должно быть финансирование крупных инвестиционных проектов. "Особенно это необходимо в нынешней ситуации, когда мы видим, что рынок кредитования сужается, особенно сужается та сфера, которая относится к инвестиционной деятельности, то есть крупных, длинных, инвестиционных кредитов в нашей стране становится всё меньше и меньше. Разумеется, Внешэкономбанк как главный финансовый институт развития здесь должен подставить своё плечо и продолжать финансировать крупные инвестиционные проекты. Причём проекты не просто глобальные, масштабные, но проекты, которые связаны с внедрением современных технологий, производством высокотехнологичной продукции, как обеспечивающие импортозамещение, так и увеличивающие наш экспортный потенциал. И такие проекты в последнее время реализуются. Они обеспечивают формирование прорывных технологий и укрепление нашего экономического потенциала", - считает он.

Несмотря на сложности, практически неизменными остаются основные параметры финансового обеспечения федерального дорожного фонда и объем поддержки из федерального дорожного фонда в субъектовый дорожный фонд. Однако стоит помнить, что они изначально заложены, исходя из низкой стартовой базы. Так, уже в этом году предусмотренный объем финансирования строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог составил порядка 92 млрд. руб., т.е. снижен на 27% по сравнению с первоначально установленным в федеральном бюджете объемом и на 33% по сравнению с утвержденной федеральной целевой программой "Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)". Кроме того, в сфере дорожного строительства массовое заключение контрактов пришлось на сроки, несколько более поздние, чем обычно, а основные тендеры разыгрывались в середине лета. В связи с этим, как считают эксперты, до начала декабря следует ожидать активизации контрактов. Однако уже весной 2016 г. может последовать достаточно резкий спад в связи с дефицитом заказов.

Чем наполнить дорожный фонд?

В любом случае "золотой век дорожной отрасли", пик которого пришелся на 2012-2013 гг., уже завершен, считают эксперты, а исполнение озвученной ранее на уровне правительства задачи удвоения в 2013-2022 гг. объемов строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог по сравнению с предыдущим десятилетием невозможно без развития сопутствующей региональной сети. Но дорожные фонды на местах пока что слабо задействованы в этой работе. На сегодняшний день протяженность российских дорог насчитывает около 1,5 млн. км., но только 37% региональных дорог, по данным Совета Федерации, соответствуют государственным нормативам. В десяти субъектах РФ доля дорог, чье состояние не отвечает требованиям, составляет более 80%. Улучшить их качество помогут новые источники пополнения региональных дорожных фондов, полагают в СФ, отмечая при этом, что региональные дорожные фонды испытывают ощутимую нехватку средств. По словам зампреда СовФеда Евгения Бушмина, в среднем финансовая обеспеченность регионов на содержание, капремонт и реконструкцию дорог составляет не более 14% от необходимого объема. Зачастую регионы получают дорожные субсидии в конце года и на местах вынуждены вступать в строительный сезон, не имея ни копейки. На перспективы планирования влияет и сложившаяся разница между горизонтом планирования бюджетов на местах и на федеральном уровне. Общероссийский в нынешних условиях верстается сроком на год, а большинство регионов по-прежнему продолжают жить согласно трехлеткам.

Цена ускорения
Прогноз стагнационный: ВВП и инвестиции в основной капитал, % к предыдущему году

Показатель	2013	2014	2015	2016	2017	2018
ВВП	1,3	0,6	-4,7	1	1,4	3,4
Инвестиции, всего	0,8	-2,7	-23,8	-1	4,7	4,1
Отрасли инфраструктурного сектора*	-18,8	-1,4	-8,2	-1,7	-3,6	-1,8
Государственные капитальные вложения**	5,5	-16	-21	-7,9	-3,9	3,9
Частные инвестиции	3,5	1,4	-28,1	0,6	8,9	5,9
* транспортировка по трубопроводам природного газа и продуктов его переработки, добыча природного газа и газового конденсата, транспортировка по трубопроводам нефти и нефтепродуктов, деятельность железнодорожного транспорта, производство и распределение электроэнергии, газа, воды. ** включая средства ФН

источники: ВЭБ, ЦБ

В свою очередь, на региональном уровне финансирование дорожной деятельности "пробуксовывает" в значительной мере из-за затягивания подготовки необходимой документации для перечисления средств. Кроме того, есть целый ряд регионов, которые сами отказываются пополнять свои дорожные фонды, не перечисляя сюда деньги, полученные от акцизов на топливо. При этом бюджетное законодательство не нарушается, поскольку в нем отсутствует норма, обязывающая регионы направлять в дорожные структуры всю сумму поступивших акцизов и транспортного налога, если она оказывается больше запланированной.

В Минтрансе предлагают поддержать развитие региональных дорожных фондов из федерального дорожного фонда, направив в регионы средства, замещаемые за счет сбора платы с 12-тонников за проезд по федеральным дорогам. Но, как считают эксперты, сначала необходимо повысить качество управления средствами, направляемыми на дорожную деятельность, в частности, за счет оптимизации стоимости строительства дорог. Как пояснили в СФ. это потребует создания базы данных стоимости материально-технических и трудовых ресурсов, разработки системы управления стоимости строительства, уточнения требований к характеристикам дорог. При этом органы государственной власти субъектов Федерации должны жестко контролировать уровень цен на дорожно-строительные материалы и не допускать их необоснованного завышения. "Представляется целесообразным законодательно упростить порядок предоставления права пользования участками недр местного значения на период реализации дорожных проектов. Следует подумать и о создании единого банка данных наилучших доступных технологий в сфере дорожного хозяйства", - отметила председатель СФ Валентина Матвиенко.

Среди недостатков действующего механизма называется и размещение заказов на строительство дорог. Согласно закону о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд одной из основных процедур размещения заказов является электронный аукцион, где критерием определения победителя является минимальная цена. На практике такая экономия оборачивается использованием дешевых, но некачественных материалов, устаревшей техники и технологий, неквалифицированной рабочей силы. В связи с этим рассматривается возможность формирования института профессиональных закупщиков и передачи закупочных функций на аутсорсинг, что позволит профессионально сопровождать контракт и контролировать качество его исполнения. Наряду с усилением ответственности дорожных организаций за выполненные ими работы уже после их окончания в СФ предлагают законодательно закрепить межремонтные гарантийные сроки и обязательства подрядчика на строительство и ремонт автомобильных дорог. Одной из мер для пополнения региональных дорожных фондов может стать строительство платных трасс на условиях государственно-частного партнерства с учетом контрактов жизненного цикла. Это пока что новая финансово-организационная модель в дорожном строительстве. На сегодня лишь на 0,1% участков федеральных дорог взимается плата за проезд. Но такие проекты будут востребованы в регионах, уверен Е. Бушмин. Например, строительство обхода Костромы с мостовым переходом через Волгу обойдется в 26 млрд. рублей. "Регион такую сумму не потянет, поэтому нужно привлекать инвесторов", - считает он.

В проектах дефицита нет

В целом, на период до 2017 г. в сфере развития сети региональных и местных дорог государство в лице Росавтодора, путем софинансирования за счет федерального бюджета, планирует поддержать строительство и реконструкцию региональных и местных дорог на участках общей протяженностью в 183 км и 19 тысяч пог. м искусственных сооружений в Красноярском крае, Московской, Калининградской, Кемеровской, Ленинградской, Орловской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Омской областях, г. Санкт-Петербурге. Намечено также предоставление субсидий субъектам РФ в рамках федеральных целевых программ развития Калининградской области на период до 2020 г., развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г.

Кроме того, дальнейшее развитие ситуации во многом будет зависеть от фактической реализации тех крупномасштабных проектов федерального уровня, которые пока только озвучиваются. Среди них - развитие автотранспортного маршрута Европа - Западный Китай. Как пояснил первый заместитель председателя правления ГК "Автодор" по инвестиционно-финансовой политике Иннокентий Алафинов, в 2018 г. планируется сдать основную часть маршрута, проходящую по территории РФ (автодорога Москва - Санкт-Петербург, ЦКАД). На стройках автомагистрали между столицами задействовано 14,5 тыс. человек и 7 тыс. техники. В соответствии с межправительственным соглашением, которое было подписано на форуме ШОС в прошлом году в Душанбе, автотранспортный маршрут "Европа - Западный Китай" должен быть открыт к 2020 году. На долю России выпадает 2200 километров из почти 9000 тысяч километров этого коридора. На сегодня казахстанская часть маршрута (а это 2,8 тыс. километров) практически завершена, а в нашей стране многие участки уже находятся в стадии строительства. Планируется, что трасса М11 Москва - Санкт-Петербург в полном объеме начнет работать в 2018 г., к ЧМ по футболу и обеспечит дополнительную транспортную доступность для болельщиков и участников чемпионата. Второй крупный проект федерального уровня - это проект Центральной кольцевой автомобильной дороги, для строительства которой были выделены средства из Фонда национального благосостояния. Это трасса длиной 334 км, и на ее развитие планируется направить порядка 300 млрд. руб. На ЦКАД, согласно оценкам ГК "Автодор", после завершения тендеров на строительство будет задействовано 11 тыс. человек и 5 тыс. строительной техники.

Еще один крупный инфраструктурный проект планируется завершить в начале 2019 г. - это транспортный переход через Керченский пролив. Здесь будет занято более 10 тыс. человек и 6 тыс. единиц техники. Очевидно, что в краткосрочной перспективе реализация этих проектов способна несколько оживить спрос на рынке специальной и строительной техники, однако в 2019 г. их почти что одновременное завершение может привести к резкому спаду на рынке дорожного строительства. "Мы предлагаем освобождаемые ресурсы пустить на создание нового мощного коридора. Иначе все эти строительные организации просто останутся без работы, что приведет к негативным социальным эффектам. По нашим расчетам, если мы запускаем проект маршрута Европа - Западный Китай в 2017-2021 гг., то общий объем необходимых ресурсов составит около 31 тыс. человек и 11 тыс. техники", - отметил представитель ГК "Автодор".

Достаточно актуальным проектом продолжает оставаться и идея строительства железнодорожного перехода Сахалин - материк. В виде тоннеля его начали строить еще 65 лет назад, но строительство пришлось заморозить. В начале 2000-х годов проект вновь вызвал интерес, были сделаны обоснования инвестиций, показавшие целесообразность прохождения международного транспортного коридора Европа - Россия - Япония через Сахалин. Такой путь способен сократить время доставки товаров из Японии в Европу втрое в сравнении с традиционной трассой через Индийский океан и Суэцкий канал, причем расчетный грузопоток в этом направлении к 2030 г. мог бы достичь 30 млн. т. Как считает заместитель генерального директора ОАО "ИЭРТ" Сергей Шарапов, сухопутный переход может обеспечить надежное круглогодичное сообщение острова с материком и сократить время доставки грузов на 2-3 суток, снизив в 2-7 раз стоимость транспортировки продукции, которую транспортные издержки делают неконкурентоспособной. Напомним, что в рамках реализации проекта ОАО "РЖД" уже вложило в модернизацию и развитие железнодорожной инфраструктуры Сахалина более 20 млрд. руб. На общероссийский стандарт уже перешито 565 км островной колеи, реконструированы десятки искусственных сооружений. Однако, несмотря на это, сахалинский проект не вошел ни в ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г.", ни в Транспортную стратегию РФ до 2030 г. "Мы можем опоздать, - выразил опасения генеральный секретарь координационного совета по транссибирским перевозкам Геннадий Бессонов. - Пока мы мечтаем, как бы заполучить долю мирового транзита грузов, Китай строит "Новый шелковый путь", и станция Достык в Казахстане уже перерабатывает до 30 млн. т. грузов из КНР".

В целом, по оценкам экспертного сообщества, в основе реализации позитивных сценариев развития отечественной экономики должно лежать полное восстановление и обновление производственных и финансовых институтов, увеличение темпов дорожного и жилищного строительства, полноценный запуск масштабных проектов строительства объектов региональной и федеральной инфраструктуры.