Обеспечение энергосбережения в военно-бюджетной сфере на основе развития института энергосервисных контрактов (С.Ю. Янсон, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 8, август 2015 г.)

Обеспечение энергосбережения в военно-бюджетной сфере на основе развития института энергосервисных контрактов

С.Ю. Янсон,

генеральный директор ОАО "ТрестГидромонтаж",

кандидат экономических наук, доцент

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 8, август 2015 г., с. 100-105.

Эволюция института энергосервисных контрактов в Российской Федерации

В Российской Федерации до 2009 г. энергосервисные компании как участники рынка практически не существовали. Хозяйствующие субъекты либо управляли энергосберегающими проектами по своему усмотрению, нанимая подрядчиков или передавая их на аутсорсинг внешним инжиниринговым компаниям, либо использовали лизинговые программы. В бюджетном секторе законодательство о госзакупках разрешало приобретать оборудование только по самым низким ценам, а Бюджетный кодекс Российской Федерации не позволял государственным и муниципальным заказчикам заключать контракты, если их срок выходил за рамки трехлетнего бюджетного цикла.

В 2009 г. Российское государство, следуя общемировым тенденциям, в частности положительному опыту стран ЕС, США и Японии, выбрало энергосервис в качестве одного из ключевых механизмов реализации энергосберегающего потенциала. После принятия Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ (далее - N Закон 261-ФЗ) рынок энергоэффективных технологий в России получил мощный импульс для развития. Закон N 261-ФЗ активизировал потребность в энергетическом аудите и открыл возможности для выхода на рынок новых участников. Рынок энергетического аудита в соответствии с Законом N 261-ФЗ является саморегулируемым, т.е. все участники рынка должны быть членами саморегулируемой организации. Министерство энергетики, в свою очередь, регистрирует все саморегулируемые организации и их членов.

Закон N 261-ФЗ впервые представил идею об энергетическом перфоманс-контракте, который впоследствии назвали энергосервисным договором (контрактом) и которому дали весьма широкое определение. Согласно этому определению предметом энергосервисного договора (контракта) является "осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком". К настоящему времени сформирована определенная нормативно-правовая база, касающаяся энергосервисной деятельности*(1). Необходимо отметить, что особенности заключения энергосервисных контрактов нашли отражение и в Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (ст. 108).

Энергосервисные контракты призваны сделать инвестиции в энергосбережение рентабельными для всех участников рынка энергосервисных услуг. При традиционном подходе к энергосбережению бремя энергосберегающих мероприятий в виде проведения энергоаудита и реализации намеченных проектов ложилось на энергетиков учреждений (предприятий) как непрофильная и второстепенная задача, решаемая с использованием средств учреждений (предприятий) и несением рисков по реализации проектов. Подход на основе энергосервисных контрактов позволяет возложить весь комплекс необходимых мероприятий и риски по достижению заявленных результатов на специализированную энергосервисную компанию (далее - ЭСКО), выручка которой полностью определяется успехом энергосбережения на объектах ее клиентов.

Комплекс услуг в рамках энергосервисных контрактов включает в себя прединвестиционный энергоаудит (определение базовых параметров энергопотребления), разработку механизмов финансирования и внедрения энергосберегающих мероприятий, а также мониторинга и подтверждения результатов. Ключевым элементом контракта является финансирование, не требующее средств учреждений (предприятий), и реализация намеченных к внедрению мероприятий силами энергосервисной компании.

Энергосервисная компания, в свою очередь, напрямую заинтересована в качественном выполнении комплекса работ, так как окупаемость проекта и полученная прибыль напрямую зависят от размера сэкономленных заказчиком средств. Основные выгоды для потребителя при заключении энергосервисного контракта следующие:

- экономия средств организации;

- оплата мероприятий по повышению энергоэффективности за счет будущих поступлений;

- сокращение расходов на ремонт устаревшего оборудования;

- получение услуги качественного управления строительным и монтажным проектом;

- техническая подготовка операционного персонала.

Энергосервисный контракт содержит элементы различных договоров (подряда, услуг, финансовой аренды, поручения, договора на проектно-изыскательские работы и др.), т.е. является по своей природе смешанным договором (ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации) и представляет собой достаточно сложную юридическую конструкцию.

Особенности финансирования энергосберегающих мероприятий с использованием энергосервисных контрактов

Различают три основные схемы финансирования энергосберегающих мероприятий с использованием энергосервисных контрактов:

1) энергосервисный контракт заключается только между заказчиком и ЭСКО, кредитная организация не участвует в этой сделке;

2) заключается трехсторонний кредитный договор, по которому заемщиком является ЭСКО, указывается целевое назначение кредита - реализация энергоэффективного проекта на объекте заказчика;

3) по условиям энергосервисного контракта и кредитного договора заказчик обязан открыть расчетный счет в кредитной организации, которая финансирует реализацию энергоэффективного проекта, и все расчеты за потребляемые энергоресурсы заказчик вправе производить только с этого расчетного счета.

Применение первой схемы в России затруднено, так как у сравнительно новых ЭСКО нет достаточных средств для проведения всего комплекса энергосберегающих мероприятий. В большинстве случаев, если заказчик - частная компания, применяется вторая схема.

Иная схема взаимодействия ЭСКО и бюджетных, в том числе и военно-бюджетных, организаций. По российскому законодательству государственные учреждения, а также государственные унитарные предприятия ограничены в своих возможностях распоряжения имуществом, совершения сделок и привлечения заемных средств. Однако, несмотря на эти препятствия, использование энергосервисных контрактов в военно-бюджетной сфере возможно, так как гражданское законодательство допускает участие указанных организаций в гражданско-правовых отношениях. Поэтому их отношения с ЭСКО выстраиваются по следующей схеме.

После заключения государственного контракта между ЭСКО и военной организацией проведение работ оплачивается из возобновляемого фонда поддержки энергосервисных работ, который финансируется и администрируется федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, и финансовыми организациями. После окончания работ и установления эффекта экономии банк, сотрудничающий по программе энергосервисных контрактов, возмещает затраты ЭСКО и выплачивает установленную заранее прибыль. Главный распорядитель бюджетных средств уменьшает затраты на содержание учреждения на величину экономии, оставляя часть сэкономленных средств в распоряжении учреждения, часть экономии оставляет у себя, часть резервирует для возмещения затрат банку. ЭСКО из полученных средств возвращает грант фонда с установленным процентом за риск.

Внедрение механизма реализации энергосберегающих мероприятий в военно-бюджетной сфере путем заключения энергосервисных контрактов позволяет:

- избавить военно-бюджетные учреждения от несвойственных им функций по разработке и реализации долгосрочных инвестиционных проектов и энергоменеджменту;

- провести модернизацию энергопотребления в военно-бюджетной сфере без дополнительных расходов бюджета или снизить затраты на реализацию энергосберегающих проектов в военно-бюджетных учреждениях;

- повысить эффективность бюджетных расходов посредством оптимизации закупок энергоресурсов.

Однако на практике отсутствие общепринятой методологии определения эффекта энергосберегающих мероприятий вносит дополнительные трудности в работу энергосервисных компаний. А ведь от этих оценок зависит не только привлекательность предлагаемого со стороны ЭСКО набора плановых энергосберегающих мероприятий, но и в конечном счете прибыль, которую ЭСКО получит как процент от сэкономленных средств заказчика.

Кроме того, возникают вопросы по тарифам в связи с реализацией обязательств по энергосервисным контрактам. К сожалению, формирование тарифов в настоящее время излишне политизировано, что создает дополнительную неуверенность инвестора при финансировании энергосервисных контрактов, особенно на долгосрочный период. Рост тарифов в долгосрочной перспективе может нивелировать эффект от внедрения энергосберегающих мероприятий, что создает серьезные финансовые риски.

Существует до настоящего времени и ряд других препятствий для развития рынка энергосервисных услуг. В военно-бюджетной сфере это в первую очередь негибкость бюджетного законодательства, жесткий порядок распределения бюджетных средств, а также неготовность руководителей предприятий ЖКХ и курирующих их госорганов работать по нестандартным схемам.

Развитие рынка энергосервисных услуг и реализация потенциала энергосбережения в военно-бюджетной сфере

В целях стимулирования развития региональных и частных энергосервисных компаний на федеральном уровне было предложено создание так называемой суперЭСКО. Это специализированная организация с государственным участием, основная цель которой заключается в обеспечении финансирования проектов по энергосбережению и повышении энергетической эффективности региональных и частных энергосервисных компаний, а также реализации пилотных энергосервисных проектов в бюджетном секторе и, как правило, оборонной промышленности. СуперЭСКО были созданы в некоторых зарубежных государствах и показали высокую эффективность.

В России такой суперЭСКО стало ФГУП "Федеральная энергосервисная компания" (далее - ФЭСКО), которое было образовано в июле 2011 г. (в соответствии с приказом Минэнерго России от 15 июля 2011 г. N 274 на основании письма Росимущества от 8 июля 2011 г. N ДП-13/20061) на базе ФГУП "Фирма "Энергокомплект".

Миссией ФЭСКО является:

- создание условий для динамичного развития рынка энергосервисных услуг в Российской Федерации;

- обеспечение реализации проектов в государственном секторе на основе реализации энергосервисных договоров (контрактов) и проектов в области использования нетрадиционных и возобновляемых источников энергии;

- поддержка развития энергосбережения в отраслях экономики Российской Федерации и содействие развитию отечественного производства энергосберегающей продукции;

- формирование на основе общеотраслевой нормативно-справочной системы единого информационного пространства, необходимого для всех участников производственных программ и инвестиционных проектов ТЭК, Государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса.

Целями деятельности ФЭСКО являются:

1) развитие рынка энергосервисных услуг:

- осуществление экспертной и информационной поддержки технических решений, применяемых ЭСКО в целях обеспечения необходимого уровня экономии по энергосервисным договорам (контрактам);

- создание центра типовых технологий и внедрения стандартов, унификации и типизации технических решений;

- создание центров компетенции и планирования деятельности на региональном и муниципальном уровне совместно с субъектами Российской Федерации;

- разработка стандартов в области оказания энергосервисных услуг и энергоменеджмента, с учетом опыта применения международных стандартов, IPMVP;

2) реализация потенциала энергосбережения в федеральной бюджетной сфере и промышленности:

- реализация энергосервисных договоров (контрактов) в федеральной бюджетной сфере и промышленности;

- создание центра технической, технологической, нормативной компетенции;

- создание центра международного сотрудничества;

3) содействие развитию отечественного производства энергосберегающей продукции:

- содействие развитию отечественной технологической базы в области энергосервиса и стимулирование разработок в области использования альтернативных и нетрадиционных источников энергии.

К задачам ФЭСКО относятся:

- содействие созданию институциональных условий развития рынка энергосервисных услуг и формированию благоприятных условий для привлечения инвестиций, в том числе зарубежных, на осуществление мероприятий и проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории субъектов Российской Федерации;

- комплексное решение задач энергосбережения в регионах на основе программно-целевого подхода;

- поддержка региональных ЭСКО малого и среднего уровня в целях достижения быстрого мультипликативного эффекта;

- реализация пилотных проектов (создание энергосервисных стартапов) в области оказания энергосервисных услуг в целях их дальнейшего тиражирования частными ЭСКО;

- содействие созданию организационной схемы управления энергосервисной деятельностью и иными формами осуществления инвестиционной деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории субъекта Российской Федерации;

- разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы и методического обеспечения энергосервисной деятельности и иных форм осуществления инвестиционной деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- разработка механизмов и инструментов, повышающих доступность финансирования, и внедрение их на рынок;

- информационно-аналитическая и методическая поддержка участников рынка энергосервисных услуг;

- организация выполнения НИОКР в целях развития отечественной технической и технологической базы энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- содействие разработке стандартов в сфере оказания энергосервисных услуг, энергетического менеджмента на основе опыта применения международных стандартов (в том числе IPMVP и ISO 50001).

На государственном уровне совершенствование регулирования в области оказания энергосервисных услуг осуществляется в настоящее время в соответствии с Планом мероприятий, утвержденным заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А. Дворковичем в ноябре 2014 г. Документ содержит 29 пунктов, разделенных по основным направлениям развития энергосервисных услуг: в государственных и муниципальных секторах, в жилищном фонде, в секторе организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также общую методическую поддержку развития энергосервисных услуг и развития технического регулирования. План затрагивает ключевые секторы энергосервисной деятельности и полностью охватывает вопросы совершенствования государственного регулирования в сфере развития рынка энергосервисных услуг. В него включены такие важные задачи, как упрощение процессов кредитования энергосервисных проектов, работа с бюджетными заказчиками энергосервисных услуг, реализация энергосервисных контрактов с дополнительной экономией, а также определение порядка реализации энергосервисных договоров и контрактов в случае недостижения исполнителем необходимого минимального уровня экономии.

Таким образом, энергосервисные контракты являются одним из перспективных инструментов обеспечения энергосбережения в военно-бюджетной сфере. Устранение пробелов в законодательстве, создание инвестиционных стимулов и донесение информации о преимуществах энергосбережения до потенциальных заказчиков обеспечит в будущем формирование полноценного рынка энергосервисных услуг, обеспечивающего повышение энергетической эффективности не только в военно-бюджетной сфере, но и в других отраслях экономики.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства Российской Федерации "О требованиях к условиям энергосервисного контракта и об особенностях определения начальной (максимальной) цены энергосервисного контракта (цены лота) от 18 августа 2010 г. N 636; приказ Минэкономразвития России "Об утверждении примерных условий энергосервисного договора (контракта), которые могут быть включены в договор купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов (за исключением природного газа) от 11 мая 2010 г. N 174; приказ Минрегиона России "Об утверждении примерных условий энергосервисного договора, направленного на сбережение и (или) повышение эффективности потребления коммунальных услуг при использовании общего имущества в многоквартирном доме" от 27 июня 2012 г. N 252.