Ненормативные разъяснения под суд! (А. Тарасова, газета "эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2015 г.)

Ненормативные разъяснения под суд!

А. Тарасова,

к.ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

ЮРИУ РАНХиГС при Президенте РФ,

г. Ростов-на-Дону

Газета "эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2015 г.

Теперь акты федеральных органов власти, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами, можно будет оспорить в Верховном Суде РФ. Госдума 17 ноября 2015 года в первом чтении приняла законопроекты N 892355-6 и 892365-6. Один из них вводит особенности и механизм такого оспаривания в Кодекс административного судопроизводства, другой устанавливает размер госпошлины за оспаривание. Напомним, что возможность оспаривания разъяснений с нормативным содержанием возникла благодаря предписанию Конституционного Суда РФ. В теме номера эксперты нашей газеты проанализировали предпосылки оспаривания, вопросы правового регулирования, которые нашли решение благодаря принятым законопроектам.

Сомнения остались

Законопроект N 892355-6 "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов)", принятый в первом чтении Государственной Думой РФ 17.11.2015, был разработан в целях реализации Постановления КС РФ от 31.03.2015 N 6-П по делу о проверке конституционности п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" и абз. 3 подп. 1 п. 1 ст. 342 НК РФ в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть".

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту, опубликованной на сайте ГД РФ, законопроектом предлагается установить порядок судебного рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, путем внесения соответствующих изменений в КАС РФ.

Во-первых, законопроект определяет, что дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются ВС РФ в качестве суда первой инстанции по правилам, предусмотренным для производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, с некоторыми особенностями, предусмотренными законопроектом.

Во-вторых, верховные суды республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа также наделяются полномочиями по рассмотрению в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований.

Проблема существования в российской правовой системе ненормативных актов органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и по сути применяемых как нормативные, а также их конкуренция с нормативными правовыми актами, которые в них разъясняются, не получает, на наш взгляд четкого решения предлагаемого законопроектом.

Неоднозначность Постановления N 6-П, во исполнение которого и был разработан рассматриваемый законопроект, проявилась еще при рассмотрении КС РФ вопроса о возможности оспаривания ненормативных актов Федеральной налоговой службы, обладающих "нормативными свойствами", как актов нормативных с соответствующей подсудностью дел по КАС. Спорность основной позиции КС РФ нашла отражение в двух особых мнениях судей КС РФ к данному Постановлению, в частности Г. Жилина, Ю. Данилова.

Однако сомнения, высказанные в указанных мнениях судей КС РФ, находят подтверждение, на наш взгляд, в тексте подготовленного законопроекта.

Постановление КС РФ содержит только правовые позиции, но не формализованное, уже выработанное, конкретное и при этом сформулированное на общем абстрактном уровне положение (правило поведения, процедуру и т.п.), в отличие от законопроекта, который должен стать законом. В Постановлении КС РФ содержится рекомендация федеральному законодателю внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

Когда же такая рекомендация воплощается в конкретные будущие нормы права в тексте законопроекта, более очевидными становятся сложности их формулирования, достижения новым формальным правилом цели правовой позиции КС РФ, обеспечения новым правилом регулирования адекватных и ожидаемых правовых последствий, которые должны были охватываться КС РФ.

Половинчатое решение

Решая одну проблему (недостаток) правового регулирования либо поднимая ее решение на более высокий правовой уровень, в частности оспаривая ненормативные акты федеральных органов власти, обладающие нормативными свойствами, как нормативные правовые акты по процедуре и подсудности в ВС РФ, не создают ли законодатель и КС РФ, определяющий такой вектор развития, значительно большую проблему правового регулирования? Ведь данный вопрос выходит и за рамки собственно ненормативных актов только ФНС, и за рамки процессуального вопроса реализации права на судебную защиту вследствие издания федеральными органами исполнительной власти ненормативных актов с нормативным содержанием.

По существу, проблема, которая стала предметом рассмотрения КС РФ, но нашла в его Постановлении N 6-П половинчатое решение, гораздо шире, она касается модификации правовой системы РФ или механизма правового регулирования, включая такие аспекты, как источники права, специализация правового регулирования, пределы подзаконного правового регулирования в тех или иных областях общественных отношений (частных, публичных, частно-публичных), качество нормативных правовых актов, их достаточность и мобильность для регулирования общественных отношений, критерии (признаки) нормативного правового акта.

Стремление КС РФ поставить "ненормативное нормотворчество" под более высокий и более оперативный (если сравнивать с действующим порядком оспаривания ненормативных актов) контроль в лице ВС РФ понятно. Оно объясняется давно назревшей необходимостью систематизации такого нормотворческого регулирования ненормативными ведомственными актами и обеспечения их соответствия федеральному законодательству, сформированному по специализированному (отраслевому) предмету и принципам регулирования, но, несмотря на это, явно недостаточному, если возникает такая ненормативная активность правового регулирования. Однако, применив при рассмотрении дела порядок абстрактного нормоконтроля, на что обращается внимание в Особом мнении судьи КС РФ Г. Жилина к Постановлению КС РФ N 6-П, КС РФ оставил за скобками решение проблемы квалификации ненормативных актов с нормативным содержанием или нормативными свойствами, способ фильтрации дел по их оспариванию между судами, возможность контроля и судебной защиты в случаях, когда все-таки ненормативные акты оспариваются по общим правилам для ненормативных актов с ненормативными свойствами и рассматриваются по другой подсудности, хотя оказывается что они обладают такими свойствами.

Таким образом, обратной стороной анализируемого Постановления КС РФ является, по сути, признание легитимными для российской правовой системы ненормативных актов с нормативными свойствами. При этом, на наш взгляд, стирается граница между нормативным содержанием, которое является важным для квалификации акта как нормативного, и внешними формальными признаками придания акту свойств нормативности. Это свидетельствует об отсутствии либо утрате четких содержательных критериев, предъявляемых к нормативным актам, что отражает низкий или недостаточный уровень качества содержательной составляющей актов, исходящих от уполномоченных органов власти. И в итоге это может привести к еще более хаотичному развитию регулирования общественных отношений в форме ненормативных правовых актов и обесценивания значения актов нормативно-правовых.

Возникает правовой парадокс, когда, не обладая всеми необходимыми внешними формализованными признаками нормативного правового акта (должна быть форма акта, принимающий субъект, порядок принятия и введения в действие), ненормативный акт федерального органа исполнительной власти объявляется, признается на практике в качестве нормативного или квазинормативного, с учетом которого должно строиться поведение участников общественных отношений. При этом содержательная часть такого акта как не менее важный критерий для понимания нормативной или ненормативной природы акта становится второстепенной, если вообще принимается во внимание для критериальной квалификации акта.

Именно поэтому нам видятся искусственными подход или попытка к разрешению проблемы ненормативных правовых актов с нормативными свойствами через определение особого порядка их оспаривания, когда изобретается "законное средство" борьбы с последствиями нелегитимного явления без нейтрализации самого нелегитимного явления, его четкой квалификации и определения пределов его существования в правовой системе РФ.

Иными словами, у правового регулирования должна быть определенная достижимая цель. В рассматриваемом случае не совсем ясно, какой цели стремится добиться федеральный законодатель разработанным законопроектом и на какую конечную цель ориентирует его КС РФ.

О нормативных свойствах

Текст законопроекта N 892355-6 ограничен внесением изменений в КАС РФ. В законопроекте воплощен буквальный смысл рекомендации КС РФ, тогда как рассматриваемая проблема существенно шире, иначе КС РФ не прибегнул бы к порядку абстрактного нормоконтроля в данном деле.

Неясность цели изменения правового регулирования, отсутствие необходимого понятийного аппарата и отличия нормативного акта от ненормативного акта, обладающего нормативными свойствами, полностью отражены в тексте законопроекта. Из него усматривается, что общими целями законопроекта выступает наведение ВС РФ порядка в системе ненормативных актов и проверка, соответствуют ли они содержанию разъясняемых ими нормативных положений (это буквальная редакция п. 2 ч. 5 ст. 217.1, вводимого законопроектом N 892355-6 в КАС РФ). Аналогично на субъектовом уровне.

Из редакции ч. 5 ст. 217.1, предлагаемой в КАС РФ, следует, что законодателю не принципиально, оспариваемый ненормативный акт обладает в итоге нормативными свойствами или нет. Так, в ч. 2 ст. 217.1 КАС РФ в законопроекте предусматривается, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений:

об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Редакция п. 2 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ неудачна, скорее всего, имелось в виду, соответствуют ли указания, толкования, разъяснения, выводы в ненормативном акте содержанию разъясняемых таким актом нормативных положений. Но предложенная в законопроекте редакция пункта отлично выражает суть проблемы, когда ненормативный акт органа исполнительной власти вместо разъяснения противоречит разъясняемому акту, то есть вступает с ним в конкуренцию, стремится подменить акт нормативный. Корректно ли в этом случае говорить о неких "нормативных свойствах" ненормативного акта?

Именно поэтому буквальное прочтение п. 2 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ в законопроекте означает, что суд в любом случае рассматривает ненормативный акт на соответствие содержанию разъясняемых им нормативных положений, даже если оспариваемый акт полностью не обладает нормативными свойствами.

Таким образом, ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ в законопроекте подтверждает изначальную неясность при рассмотрении административного дела об оспаривании ненормативного акта органа исполнительной власти, имеет ли такой акт свойства нормативности или нет. Указанное регулирование напоминает сражение с ветряными мельницами в том смысле, что средство найдено, на наш взгляд, не вполне подходящее либо недостаточное, чтобы систематизировать и привести в соответствие нормативное регулирование общественных отношений, складывающееся на подзаконном ведомственном и зачастую "ненормативном уровне".