Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства (Н.А. Власенко, журнал "Журнал российского права", N 12, декабрь 2015 г.)

Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства*(1)

Н.А. Власенко,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий отделом теории законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 12, декабрь 2015 г., с. 11-17.

Современное право многофункционально. Его регулятивное свойство - адекватная и все более востребованная составляющая усложняющегося мира, новых тенденций человеческой практики, обостряющихся социальных, экономических, международных и межнациональных отношений. Подчеркнем: остро востребованными главным образом становятся общенормативное свойство права, индивидуальное правовое регулирование, нормативно-индивидуальные, нормативно-ценностные комплексы и др. Расширяется роль нормативных правовых актов, в том числе законов, которые теперь не только средство регламентирования важнейших в жизни человека непосредственных прав и гарантий, но и инструмент государственного управления и контроля. В связи с этим уходит на второй план роль правительственных и ведомственных правовых актов. Тенденция централизации правовых начал, несомненно, в праворегулировании прогрессирует, в том числе на муниципальном уровне. Прогноз относительно так называемого мягкого права, которому еще недавно прочили перспективу в регулировании не только международных, но и внутринациональных отношений, вряд ли сбудется.

Отечественная юридическая наука, безусловно, отстает в осмыслении новых тенденций и явлений правовой действительности. Не станем винить в этом научное сообщество, как это иногда случается. Общеизвестно, что гуманитарные науки консервативны, особенно об обществе, к которым принадлежит и правоведение. Общество, его движение часто динамичны, скачкообразны и способны к неожиданным поворотам. События в Европе, на Африканском континенте - тому пример. Рано или поздно как юридическая наука, так и другие социальные науки будут видеть и исследовать изменения в праве, востребованность социальной практикой его свойств, новые векторы его динамики.

Задача настоящего исследования - на основе современной законопроектной практики попытаться осмыслить новые тенденции в развитии современного российского законодательства.

Проблемы индивидуального правового регулирования, его соотношения с нормативным для юридической науки не новы (Ф.Н. Фаткуллин, Т.Я. Хабриева, А.Ф. Черданцев, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев, И.А. Минникес, Ю.А. Решетов, Т.В. Кашанина, В.В. Ершов и др.). Мнения ученых в части понимания индивидуального правового регулирования в основном сводятся к следующему. Индивидуальное правовое регулирование есть логическое продолжение нормативного, средство достижения определенности права, определенности относительно субъектов права. Здесь и блага, которые предоставляют право и ответственность, и многое другое, что мы относим к результату праворегулирования. Первостепенную роль, несомненно, играют судебные решения, административные акты и другие средства достижения правовой определенности. В русле такого плана рассуждений многие авторы говорят о феномене саморегуляции в праве, что следует поддержать. Данный подход позволяет оттенить такое качество права, как его способность достигать определенности при конкретизации прав и обязанностей посредством договоров и других юридических средств.

Проблема индивидуального правового регулирования продолжает исследоваться. Интересные суждения в этом плане высказаны И.А. Минникесом. Автор справедливо указывает на тенденции индивидуализации в праворегулировании в связи с такими критериями, как возрастной, психологический и др.*(2) В.В. Ершов также ставит вопрос о необходимости расширить диапазон осмысления индивидуального регулирования, что очевидно*(3). Однако предложенный автором подход рассматривать правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории вряд ли продуктивен. Заметим, что сама постановка вопроса о категориях в правоведении спорна и нуждается в обосновании, тем более когда речь идет об обосновании такого плана категорий. Парные категории (движение и покой, качество и количество, причина и следствие, необходимое и случайное, содержание и форма и т.д.) предполагают некую обособленность каждой, взаимоисключаемость их содержания, "отталкивание" содержимого*(4). Нормативное и индивидуальное регулирование лежат в однородной плоскости - области регулирования, т.е. их природа и состоит в опосредовании общественных отношений. Более того, у них одна задача и, что более важно, это средства одного механизма, который мы называем праворегулированием. В.В. Ершов, кроме того, пишет о парности не нормативного, а правового и индивидуального регулирования. Полагаем, что правовое регулирование охватывает и нормативное, и индивидуальное. Комментарии здесь излишни.

Какое отношение имеет сказанное к рассматриваемой проблеме? Во-первых, важен вывод ученых о том, что индивидуализация в праве - явление достаточно широкое и далеко не сводящееся к правоприменительному акту. Во-вторых, современное понимание индивидуализации в праве дает нам основание рассматривать это свойство и относительно системы законодательства. Однако система законодательства не существует вне системы права. Изменения в системе законодательства неизбежно влекут изменения в системе права.

Не исключаем, что тенденции, о которых пойдет речь, можно назвать и фрагментацией. И наверное, термин "фрагментация" здесь тоже уместен, по крайней мере как уточняющий синоним. Несомненно, это нужно обсуждать, как и соотношение фрагментации в законодательстве с явлением правовой конкретизации, данные явления пересекаются.

Анализ законодательной практики показывает, что в настоящее время наметились следующие тенденции индивидуализации в ее развитии.

1. Появление ряда организующих (управленческих) законов, задача которых - упорядочить, оптимизировать проведение того или иного политического, спортивного, социального или иного мероприятия. К их числу можно отнести:

Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В этом же плане можно рассматривать и Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. N 88-ФЗ "О единовременной выплате за счет средств материнского (семейного) капитала" и др.

В статье 1 указанного Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ сказано следующее: "Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи... и развитием города Сочи как горноклиматического курорта". Аналогичная формулировка содержится и в ст. 1 названного Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ. По структуре и содержанию законы схожи, как, впрочем, и их предшественники, а именно упомянутый Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ.

2. Еще одна тенденция, по сути, "взрывающая" сложившиеся и действующие пласты нормативной правовой регуляции, - появление законов, придающих особый статус отдельным территориям. Условно эти законы можно назвать территориальными. Почему "взрывающие"? Эти документы по-иному решают целый комплекс вопросов, так или иначе связанных с земельным, административным, гражданским, финансовым, таможенным и иным законодательством. К таким законам следует отнести, например:

Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково";

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток";

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В данном случае речь идет о так называемой Новой Москве. В этом русле принят и ряд законов о Республике Крым. В настоящее время инициируются проекты федеральных законов об особом статусе Новосибирска и других городов России.

В статье 1 названного Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ сказано, что его положения применяются к отношениям, возникающим при подготовке и утверждении документации по планировке территории, резервировании земель, изъятии земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, предоставлении земельных участков, установлении сервитутов для размещения на присоединенных территориях объектов федерального значения и объектов регионального значения. Все это, как следует из содержания статьи, необходимо в целях реализации государственных задач в области развития соответствующих инфраструктур на данной территории. Как видно, Закон носит организующе-комплексный характер, и лишь с долей условности его можно отнести к группе территориальных. Иначе говоря, здесь территорию как критерий следует понимать достаточно широко.

3. К так называемым территориальным законам примыкают и законы статутные. Речь идет о тенденции развития федерального законодательства - закреплении собственного, скажем, хозяйственного статуса.

Безусловно, это нередко пересекается и с административно-территориальным делением, земельными отношениями и т.д. Это говорит о необходимости анализировать данную закономерность как связанную с рассмотренной выше. В качестве примера сошлемся на Федеральный закон "Об инновационном центре "Сколково", в ст. 1 которого сказано: "Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при реализации проекта создания и обеспечения функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра "Сколково") и обеспечении жизнедеятельности на его территории". Спустя четыре года был принят аналогичный по характеру Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. N 326-ФЗ "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского". В настоящее время в действующем законодательстве таких законов около семи. Однако желающих иметь "собственный" закон о своем ведомстве (организации) не уменьшается. Здесь, несомненно, проскальзывают ведомственные интересы. В качестве примера можно сослаться на проект закона "Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ"*(5). Идею упорядочения и придания системности законодательству по контролю за оборотом наркотиков следует поддержать. Между тем в заключении Института законодательства и сравнительного правоведения (далее - Институт) справедливо указано, что в законопроекте предпринята попытка одновременно урегулировать и правовое положение органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и основы правового статуса сотрудников названных органов. Однако следует учитывать, что правовой статус сотрудников хотя и тесно связан с правовым положением органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, тем не менее не совпадает с ним по содержанию.

В настоящее время практика правового регулирования исходит из того, что правовое положение государственных органов и правовой статус государственных служащих регламентируются различными правовыми актами. Например, федеральными законами от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", от 30 ноября 2011 г. N 342 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности".

Кроме того, для полноценной правовой регламентации служебных отношений в данном ведомстве необходимо четко определить, к какому виду государственной службы будет относиться данная государственная служба. Этого в представленной редакции указанного выше законопроекта не сделано*(6).

Однако это достаточно мягкий вывод. Если говорить более строго, то очевидно следующее. В законопроекте содержится 126 статей и лишь 25 из них (и достаточно скромных по объему), объединенных в гл. 3, посвящены принципам и полномочиям органов наркоконтроля, а остальные 15 глав - правовым основам службы в указанном ведомстве. Здесь и присвоение званий, и поощрения, и виды отпусков, и др.

Очевидно, что тенденция принятия так называемых статутных законов имеет под собой основания. Несомненно, государство вправе по собственному усмотрению индивидуализировать полномочия какого-либо хозяйствующего субъекта или организации. Это необходимо с экономической, военно-стратегической, социально-культурной точек зрения. Между тем в этом случае неизбежно вторжение в налогообложение, государственную службу и др. Как следствие, ценность законодательства в этих сферах начинает снижаться; более того, такого плана конкретизация, несомненно, повлияет на общенормативную ценность права, т. е. она начнет девальвироваться.

4. Достаточно устойчивой можно назвать тенденцию принятия законов в сфере отдельных видов человеческой деятельности. Представляется, что современная традиция принятия законов по производству особо важных для общества предметов, прежде всего продуктов питания, началась с момента принятия Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4973-I "О зерне". Очевидно, что зерно - национальное достояние Российской Федерации, фактор устойчивости ее экономики (ст. 1). В продолжение его разработан законопроект "О зерновых товарных складах общего пользования"*(7). Цель документа - обеспечить условия для развития рынка услуг по хранению зерна, защитить права и интересы физических и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность в данной отрасли (ст. 1). Институт поддержал законопроект, хотя при этом возникла мысль: а почему бы эти вопросы не решить принятием постановления Правительства РФ? Однако специалисты в обоснование своей позиции ссылаются на практику других государств, и быть может, с этим стоит согласиться. Хотя этот аргумент также малоубедителен.

Пример Закона РФ о зерне не остался незамеченным. Повторно в Институт поступил проект федерального закона "О развитии виноградарства и виноделия в Российской Федерации"*(8), обсуждается и дорабатывается законопроект "О пчеловодстве"*(9). В части законодательных предложений эту тему можно продолжить.

Тенденции индивидуализации (фрагментации, персонификации) набирают определенную динамику. Исследователи должны это учитывать при изучении структуры законодательства. Рамки традиционных исследований данной проблематики, заложенные еще в середине прошлого столетия, должны уступать иным оценкам. И чем раньше отечественная юридическая наука обратит на это внимание, тем лучше и для практических рекомендаций, и для показателей науки права.

Объективной оценки требуют управленческие механизмы, их динамика. Правительственные и ведомственные нормативные акты начинают уступать дорогу законам. В связи с этим характеристика закона как документа, главным образом обеспечивающего права граждан, их свободы и гарантии, расширяется. Так называемое управленческое законодательство динамично и стабильно, что свидетельствует о слиянии законодательной (представительной) и исполнительной властей. Принцип разделения властей в этом плане, мягко скажем, корректируется и отодвигается на второй план, уступая место объективной тенденции централизации государственной власти. Возможно, это характерно для определенного исторического периода, в котором мы сейчас проживаем. Будущее покажет.

Возникает и проблема традиционного понимания такой принципиальной ценности права, как нормативный правовой акт. Насколько имманентны данному виду правовых документов управленческие правила? Это требует дополнительных исследований. В связи с этим следует видеть и негативные моменты, касающиеся злоупотребления правом. Речь идет о соблазне создания "местечковых" регуляторов. Кроме того, растет объем законодательного массива. В настоящее время необходима реальная систематизация законодательства - плановая и научно обоснованная. По большому счету данной проблемой пока не занимались ни исследователи, ни законодательные органы. Соответственно, возникает и другой вопрос: все ли управленческие проблемы нужно решать посредством такого сложного и затратного механизма, как законодательный процесс? Например, в сфере судебных присутствий действует около 33 федеральных законов, в области определения участков недр, предоставляемых на условиях соглашения о разделе продукции, - 17 федеральных законов. Быть может, какие-то уже в принципе технически отработанные правовые механизмы перенести в русло правительственного нормотворчества? Все это пригодится в обсуждении и принятии политических и юридически выверенных решений.

Видимо, и отраслевое законодательство должно быть более гибким, требуются механизмы, обеспечивающие принятие оперативных решений в сфере, например, предоставления земельных участков. Возможно, тогда Министерству экономического развития РФ не пришлось бы разрабатывать проект федерального закона об особенностях предоставления земельных участков в Дальневосточном федеральном округе*(10).

Сказанное выше отнюдь не говорит в пользу того, что настала пора все управленческие вопросы решать посредством законодательного механизма. Вряд ли есть необходимость в законопроекте о продаже вина в пунктах общественного питания санаториев*(11), в законопроекте о запрете пальмового масла*(12) и др. Скорее, это уровень правительственного нормотворчества. Иначе говоря, к складывающимся тенденциям нужно относиться осторожно и, что называется, не навредить. Поставленные нами проблемы, несомненно, требуют дальнейшего обсуждения и более глубоких исследований.

Библиографический список

Демидова А. и др. Закон о поправке здоровья // Ведомости. 2015. 19 авг.

Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории // Российский судья. 2013. N 2.

Минникес И.А. Элементы индивидуального правового регулирования в гражданском процессуальном праве.

Минникес И.А. Элементы индивидуального правового регулирования в семейном праве.

Мухина М. До последней капли масла // Российская газета. 2015. 19 окт.

Нехайчук Ю. Гектары для масс // Ведомости. 2015. 12 нояб.

Шентулин А.П. Категории диалектики. М., 1971.

------------------------------------------------------------------------

*(1) В основе статьи - тезисы доклада автора на Ученом совете Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 28 октября 2015 г.

*(2) См.: Минникес И.А. Элементы индивидуального правового регулирования в семейном праве. Минникес И.А. Элементы индивидуального правового регулирования в гражданском процессуальном праве.

*(3) См.: Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории // Российский судья. 2013. N 2. С. 5.

*(4) См.: Шентулин А.П. Категории диалектики. М., 1971. С. 153-203.

*(5) Подготовлен Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков (N П4-41686).

*(6) См. Заключение на проект федерального закона "Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" от 31 августа 2015 г. N 01-15/564.

*(7) Проект федерального закона "О зерновых товарных складах общего пользования" (подготовлен Минсельхозом России), вх. 2659 от 14 августа 2015 г.

*(8) Проект федерального закона "О развитии виноградарства и виноделия в Российской Федерации", N ДМ-П11-44пр от 27 мая 2014 г.

*(9) Проект федерального закона N 869166-6 "О пчеловодстве" (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 25 августа 2015 г.), N П-11-34332 от 15 июля 2014 г.

*(10) Проект федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 26 августа 2015 г. N 23276-ПК/Д234. Подробнее см.: Нехайчук Ю. Гектары для масс // Ведомости. 2015. 12 нояб.

*(11) См.: Демидова А. и др. Закон о поправке здоровья // Ведомости. 2015. 19 авг.

*(12) См.: Мухина М. До последней капли масла // Российская газета. 2015. 19 окт.