Не решать за собственника (А. Воробьев, газета "Новая адвокатская газета", N 1, январь 2016 г.)

Не решать за собственника

А. Воробьев,

член Совета молодых юристов Московского отделения АЮР

Газета "Новая адвокатская газета", N 1, январь 2016 г., с. 8-9.

Правовая проблема взносов на капитальный ремонт для собственников помещений в многоквартирных домах.

На фоне дискуссий в обществе о росте для собственников помещений в многоквартирных домах (далее - собственники) размеров сумм, подлежащих оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, актуальность приобрела юридическая проблематика взносов на капитальный ремонт. Правовое регулирование, обязывающее собственников осуществлять взносы на капитальный ремонт, критикуется не только в обыденном общественном сознании и политической сфере (ведется даже сбор подписей с требованием отменить данные правовые нормы), но и в среде юристов.

Указанный дискурс касается ряда положений Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ), которые были включены в него посредством принятия Федерального закона от 25 декабря 2012 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Посредством данных изменений в ЖК РФ было введено правовое регулирование уплаты собственниками взносов на капитальный ремонт. Часть 2 ст. 154 ЖК РФ на данный момент изложена в следующей редакции:

"2. Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:

1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

2) взнос на капитальный ремонт;

3) плату за коммунальные услуги".

Обязанность уплаты взносов на капитальный ремонт увеличила суммы, предъявляемые к оплате собственникам.

Часть 8.1 ст. 156 ЖК РФ устанавливает, что минимальный размер взноса на капитальный ремонт устанавливается нормативным правовым актом РФ, причем его размер будет зависеть от занимаемой общей площади помещения в многоквартирном доме, принадлежащего собственнику такого помещения.

В юридической обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт существует ряд правовых проблем.

Решение о ремонте

Первая проблема заключается в том, что п. 1 и п. 3 ч. 2 ст. 154 ЖК РФ устанавливают, в отличие от п. 2 ч. 2 ст. 154 ЖК РФ, обязанности напрямую оплачивать конкретные работы и услуги.

Но в п. 2 ч. 2 ст. 154 ЖК РФ речь идет об уплате взносов, которые в соответствии с ч. 1 ст. 170 ЖК РФ будут находиться на специальном счете и образовывать собой фонд капитального ремонта - то есть это не будет являться прямой оплатой конкретных работ и услуг. Специальный счет открывается в соответствии со ст. 175 ЖК РФ в банке согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее - ГК РФ) и особенностям, установленным ЖК РФ. Его средства используются для оплаты капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Данное положение входит в некоторое противоречие с самой сущностью права собственности, ведь решение о ремонте собственности может принимать лишь собственник. Здесь же решение, по сути, принимает за собственника законодатель, устанавливающий такую обязанность.

Владелец специального счета

Вторая проблема касается владельца специального счета. Им на основании ч. 2 ст. 175 ЖК РФ может быть товарищество собственников жилья (ТСЖ), жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, причем собственники также вправе выбрать регионального оператора в качестве владельца этого счета.

Региональный оператор в соответствии со ст. 178 ЖК РФ создается субъектом РФ в качестве юридического лица в организационно-правовой форме фонда. В соответствии со ст. 180 ЖК РФ он аккумулирует взносы на капитальный ремонт, уплачиваемые собственниками помещений в многоквартирных домах, в отношении которых фонды капитального ремонта формируются на счете, счетах регионального оператора - и финансирует расходы на капремонт, а также осуществляет иные функции.

Однако существует определенный нюанс, благодаря которому владельцами средств, получаемых от большинства домов в каждом регионе, становятся региональные операторы.

Часть 5 ст. 170 ЖК РФ предусматривает, что решение об определении способа формирования фонда капитального ремонта должно быть принято и реализовано собственниками помещений в многоквартирном доме в течение срока, установленного органом государственной власти субъекта РФ, но не более чем в течение шести месяцев после официального опубликования региональной программы капитального ремонта, которая утверждена в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Часть 6 данной статьи гласит, что не позднее чем за месяц до окончания установленного срока орган местного самоуправления созывает общее собрание собственников для решения вопроса о выборе способа формирования фонда капитального ремонта, если такое решение не было принято ранее.

Часть 7 вышеупомянутой статьи указывает, что если собственники помещений в многоквартирном доме в установленный срок не выбрали способ формирования фонда капитального ремонта или выбранный ими способ не был реализован в установленный срок, орган местного самоуправления принимает решение о формировании фонда капитального ремонта в отношении такого дома на счете регионального оператора.

Таким образом, на практике региональные операторы работают со средствами, поступающими из наибольшего числа многоквартирных домов в каждом регионе, так как из-за невысокой общественной активности собрания не проводятся и органы местного самоуправления принимают решение формировать фонд капремонта в отношении таких домов на счетах региональных операторов.

Но эта практика вступает в определенное противоречие со ст. 170 ЖК РФ. Часть 6 ст. 170 ЖК РФ устанавливает обязанность органа местного самоуправления созвать общее собрание собственников. Это значит, что принятие или непринятие соответствующего решения, которое "запускает" механизм ч. 7 ст. 170 ЖК РФ - должно быть осуществлено в условиях выполненной органом местного самоуправления обязанности - созыва общего собрания собственников. В случае же, если на данном собрании решения принято не было - орган местного самоуправления получает право воспользоваться механизмом ч. 7 данной статьи.

На практике же собственники сталкиваются с тем, что органы местного самоуправления реализуют механизм ч. 7 ст. 170 ЖК РФ в обход исполнения своей обязанности, установленной ч. 6 ст. 170 ЖК РФ. Органы местного самоуправления не созывают общие собрания собственников либо предпринимают попытки, но собрания в итоге не проводятся. И тогда по истечении установленного законом срока орган местного самоуправления реализует механизм ч. 7 ст. 170 ЖК РФ, так и не выполнив обязанность, установленную ч. 6 ст. 170 ЖК РФ. Это означает, что "привязка" специальных счетов к региональным операторам и направление платежных документов собственникам при такой ситуации противоречит закону.

Финансирование капремонта

Третья проблема касается главы 18 ЖК РФ.

Так, ст. 189 ЖК РФ устанавливает, что проведение капитального ремонта в доме осуществляется либо по решению общего собрания собственников, либо на основании решения органа местного самоуправления - в соответствии с региональной программой капитального ремонта и предложениями регионального оператора.

Как правило, капитальный ремонт проводится в соответствии с утвержденным графиком. И финансирование капитального ремонта одних домов может осуществляться за счет фонда - в том числе и тех его средств, которые были внесены в фонд собственниками помещений в других домах. Денежные средства, аккумулируемые в фонде и поступающие от собственников помещений самых разных домов, будут использоваться на ремонт конкретных домов по графику. Из этого следует, что далеко не всегда капитальный ремонт дома будет проводиться за счет собственников помещений именно в этом доме. И средства, внесенные ими, вполне могут пойти на капитальный ремонт другого дома - в соответствии с графиком капитальных ремонтов.

Такая правовая практика явно не коррелируется с пониманием права собственности жильцов дома (собственников помещений) по отношению к общему имуществу в многоквартирном доме, на ремонт которого они осуществляют взносы.

Туманность формулировок

Четвертая проблема заключается в размытости формулировок ЖК РФ, регулирующих права на средства, находящиеся на специальном счете.

Как говорилось выше, общее собрание собственников выбирает владельца данного специального счета. Владение является одним из трех правомочий (наряду с пользованием и распоряжением), которые составляют право собственности. Но если исследовать правомочия, предоставляемые такому "владельцу" по ЖК РФ, то обнаружится противоречие. Необходимо обратить внимание на ст. 180 ЖК РФ, в которой устанавливаются функции регионального оператора. Изложенный в ЖК РФ перечень действий, которые он вправе осуществлять в отношении средств специального счета, говорит о том, что его правомочия шире правомочий владельца, который не является по определению собственником, так как должен обладать лишь правомочием владения.

Также стоит исследовать ст. 36.1 ЖК РФ. В ч. 1 данной статьи написано следующее: "Собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат права на денежные средства, находящиеся на специальном счете..."

Также в ч. 5 ст. 36.1 ЖК РФ указано, что собственник помещения в многоквартирном доме не вправе требовать выделения своей доли денежных средств, находящихся на специальном счете. По сути, кроме данного ограничительного правила, другие определения самого по себе объема "прав", которые принадлежат собственникам на основании ч. 1 ст. 36.1 ЖК РФ, отсутствуют.

Туманность данной формулировки, а также неясность, в каком смысле законодатель понимает термин "владелец", употребляя его в ст. 175 и других статьях ЖК РФ, влекут наделение данного "владельца" несколько иными правомочиями, чем те, которые по определению могут ему принадлежать.

Договор о формировании фонда капремонта

Пятая проблема относится к обязанности собственников заключить договор о формировании фонда капитального ремонта. Данная обязанность установлена в ст. 181 ЖК РФ. Соответствующий договор заключается с региональным оператором в порядке, предусмотренном ст. 445 ГК РФ. При этом в ст. 445 ГК РФ указывается, что для заключения договора в обязательном порядке требуется направление оферты и ответное предоставление извещения об акцепте либо отказе от акцепта, либо об акцепте на иных условиях (протокол разногласий). Это значит, что внесение взносов на капитальный ремонт собственниками возможно лишь после заключения соответствующего договора в установленном законом порядке.

Однако практика показывает, что многие собственники попросту получают платежные документы с требованием об оплате по почте. При этом ни о предшествующем направлении оферты, ни об ответном направлении акцепта - как того требует ст. 445 ГК РФ, на которую ссылается ст. 181 ЖК РФ, речи не идет. На практике многие собственники, никак не касаясь исполнения обязанностей относительно оферты и акцепта, просто начинают получать по почте платежные документы, хотя они не подписывали соответствующих документов, необходимых для заключения договора в порядке, предусмотренном ст. 445 ГК РФ.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование об уплате взносов на капитальный ремонт недостаточно проработано, содержит ряд противоречий и требует кардинального пересмотра.

N.B. Жилищный кодекс нуждается в коррективах

Владимир Старинский, управляющий партнер коллегии адвокатов "Старинский, Корчаго и партнеры"

Правовое регулирование взносов на капитальный ремонт для собственников помещений в многоквартирных домах действительно пока оставляет желать лучшего. С одной стороны, можно понять государство, которое в кризисное время и при дефиците бюджета изменениями в ЖК РФ переложило обязанность по капитальному ремонту жилых домов на собственников квартир. С другой стороны, такое непопулярное решение следовало бы законодательно отрегулировать более тонко.

Абсолютно справедливым кажется решение проблемы расходования денежных средств, собираемых на капитальный ремонт, следующим образом. У жителей каждого дома должен быть свой счет, куда накапливаются средства для капитального ремонта только их жилого здания и эти средства не могут быть потрачены на ремонт других домов. На практике наиболее полно эта идея реализуется в ТСЖ, жилищных, потребительских кооперативах. Согласно ч. 2 ст. 175 ЖК РФ, владельцем специального счета может быть ТСЖ, жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив, причем собственники также вправе выбрать регионального оператора в качестве владельца этого счета. Когда ТСЖ (или кооператив) открывает свой специальный счет и тратит оттуда деньги на капитальный ремонт, все вроде прозрачно и понятно при условии, что дом новый, большой (много источников поступлений денежных средств на капремонт) и не требует значительных затрат.

Но в случае с маленьким старым домом с "уставшими" коммуникациями или с владением специальным счетом региональным оператором не все так просто. Согласно ч. 4 ст. 179 ЖК РФ средства, полученные региональным оператором от собственников помещений в одних многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут быть использованы на возвратной основе для финансирования капитального ремонта общего имущества в других многоквартирных домах, собственники помещений в которых также формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах этого же регионального оператора. При этом законом субъекта РФ может быть установлено, что такое использование средств допускается только при условии, если указанные многоквартирные дома расположены на территории определенного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований. Это положение закона спасает проблемные дома с учетом господдержки, предусмотренной п. 4 ч. 1 ст. 167, ст. 191 ЖК РФ.

Стоит отметить, что законодатель особо не доверяет ТСЖ и кооперативам трату денег на капитальный ремонт, о чем свидетельствует перекос в пользу регионального оператора. В качестве примера можно привести положения ст. 173 ЖК РФ (Изменение способа формирования фонда капитального ремонта). В ч. 5 данной статьи сказано, что решение о прекращении формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора и формировании фонда капитального ремонта на специальном счете вступает в силу через два года после направления региональному оператору решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. В обратной же ситуации (ч. 6 ст. 173 ЖК РФ) решение о прекращении формирования фонда капитального ремонта на специальном счете и формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора вступает в силу через один месяц после направления владельцу специального счета решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

Вкупе с практикой чиновников полулегальным способом без проведения общих собраний жильцов формировать фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, используя нечеткий механизм формирования фонда, предусмотренный ст. 170 ЖК РФ, и низкую правовую культуру граждан, положения ст. 173 ЖК РФ позволяют региональным чиновникам монополизировать финансовые потоки, направленные на капитальный ремонт жилого фонда, и использовать их по своему усмотрению.

Сделав такую конструкцию норм ЖК РФ, регулирующих оплату капитального ремонта, законодатель, с одной стороны, уменьшил количество злоупотреблений председателей ТСЖ и кооперативов, которые частенько привлекаются по ст. 159 УК РФ (мошенничество), а с другой стороны, увеличил коррупцию среди чиновников (откаты за выполненные работы в рамках полномочий, предусмотренных ст. 180 ЖК РФ).

Выход из этой ситуации вижу следующий. Необходимо внести изменения в ч. 4.1 ст. 170 ЖК РФ, которая гласит: "В случае если собственниками помещений в многоквартирном доме принято решение об определении размера ежемесячного взноса на капитальный ремонт в размере минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного нормативным правовым актом субъекта РФ, перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и сроки проведения капитального ремонта общего имущества в таком доме определяются в соответствии с региональной программой капитального ремонта. Собственники помещений в многоквартирном доме вправе принять решение о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в более ранние сроки, чем это установлено региональной программой капитального ремонта, при условии, что на дату принятия данного решения средств на специальном счете достаточно для финансирования капитального ремонта или выбраны иные способы его финансирования".

Таким образом, расходование средств собственников жилых помещений поставлено в зависимость от чиновников, утверждающих региональную программу капитального ремонта. Механизм получился грубый и негибкий. Допустим, жильцы дома несколько лет добросовестно отчисляли деньги на капитальный ремонт на счет регионального оператора. Если им надо будет срочно починить крышу, то их жизненно важная срочная потребность может наткнуться на региональную программу, где на этот год не запланировано таких расходов. Более справедливо прописать такой механизм. Собственникам помещений в квитанциях на оплату коммунальных услуг отдельной строкой должны приходить сведения об их персональных отчислениях на капитальный ремонт и сумме отчислений жителей всего дома. При необходимости траты денег на нужды, предусмотренные ч. 1 ст. 166 ЖК РФ, организуется общее собрание собственников многоквартирного дома, составляется протокол, в котором указывается, что конкретно необходимо срочно отремонтировать, какая организация это будет делать и за какие деньги. Далее этот протокол отправляется владельцу специального счета для оплаты конкретной организации денежных средств за работу - в течение трех рабочих дней.

Законодатель же допускает некую гибкость лишь в случае определения размера ежемесячного взноса на капитальный ремонт в сумме большей, чем минимальный размер взноса на капитальный ремонт, установленный нормативным правовым актом субъекта РФ (ч. 4.2 ст. 170 ЖК РФ). В этом случае перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утверждаемый решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, может быть дополнен услугами и (или) работами, не предусмотренными региональной программой капитального ремонта, а сроки проведения капитального ремонта могут быть установлены более ранние, чем это предусмотрено региональной программой капитального ремонта. И это при том, что граждане еще не переварили необходимость в принципе платить за капитальный ремонт.

Подведя итог вышесказанному, законодателю необходимо изменить ЖК РФ в целях более быстрого реагирования на решение проблем по срочному капитальному ремонту жилых домов. Гражданам же следует повышать свою грамотность в данной сфере, чтобы не клянчить потом свои же деньги у неповоротливых региональных операторов для капитального ремонта домов.