Об отдельных вопросах охраны "этнических" и "культурных" прав коренных малочисленных народов Российской Федерации (Б.А. Молчанов, С.Н. Мамедов, М.Ю. Задорин, журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 4, октябрь-декабрь 2015 г.)

Об отдельных вопросах охраны "этнических" и "культурных" прав коренных малочисленных народов Российской Федерации

Б.А. Молчанов,

доктор юридических наук, профессор, Российский

университет дружбы народов

С.Н. Мамедов,

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой

конституционного и муниципального права юридического института,

Владимирский государственный университет

М.Ю. Задорин,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук,

старший преподаватель кафедры международного права

и сравнительного правоведения юридического института,

Северный Арктический федеральный университет

имени М.В. Ломоносова

Журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 4, октябрь-декабрь 2015 г., с. 19-27.

Культурные права коренных народов

Право коренных народов на защиту и пользование своим культурным наследием закреплено в международно-правовых актах на универсальном уровне. Прежде всего это Всеобщая Декларация прав человека 1948 года, международные пакты о гражданских и политических, а также о социальных, экономических и культурных правах 1966 года, Конвенция Международной организации труда о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, N 169 1989 года, Декларация ООН о правах коренных народов 2007 года и другие значимые документы.

К примеру, в статье 11 Декларации ООН о правах коренных народов (далее - Декларация) закрепляется право коренного народа на сохранение и возрождение своей самобытной культуры. Вне зависимости от того, на каком этапе деградации находится эта культура под воздействием внешних факторов, коренные народы имеют полное право на культурное возрождение. В науке конституционного права данную категорию прав принято называть "этническими правами" [1, c. 184]. Интересным является и то, что статья 11 защищает право коренных народов на сохранение "прежних, нынешних и будущих форм проявления их культуры", а это значит, что культура коренных народов не должна быть насильно изолирована от современного общества, представляя собой "некий заповедник", где сами коренные народы не должны иметь никакой возможности для развития и усовершенствования собственного быта, сохраняя при этом базовые традиционные формы хозяйствования, тем более что в список культурных ценностей Декларация включает "технологии", помимо "археологических и исторических объектов, памятников материальной культуры и т.д.". На сегодняшний день "традиционные знания" коренных народов уже становятся в один ряд с современными объектами интеллектуальной собственности, а государства и международные организации поднимают вопрос об урегулировании этой новой области правовых и социально-экономических отношений, именуемой "traditional knowledge" [22]. Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) характеризует это явление как "знания, ноу-хау, навыки и практики, которые развиваются, сохраняются и передаются из поколения в поколение в рамках общины и которые часто входят в состав ее культурной и духовной идентичности" [23]. Ряд международных документов упоминает это понятие, но в различном контексте, в частности в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года прямо говорится о "традиционных знаниях" как о "знаниях, нововведениях и практике коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия" [4]. Нагойский протокол к вышеупомянутой конвенции также вводит понятие "традиционные знания, связанные с генетическими ресурсами" [10]; Конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 года указывает на охрану "нематериального культурного наследия" (пункт 1 статьи 2) [6]; Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении форм культурного самовыражения 2005 года - на "формы культурного самовыражения" (пункт 3 статьи 4) [5]; Международный договор продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН предусматривает охрану "традиционных знаний о растительных генетических ресурсах для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства" (статья 9.2) [9]. Исходя из документов ВОИС можно сделать вывод, что к традиционным знаниям могут относиться: 1) традиционные методы урегулирования споров и управления; 2) традиционное обычное право; 3) традиционная архитектура и технологии строительства; 4) традиционные образы, графические изображения, символы, музыка, искусство, выступления, ритуалы, костюмы, аксессуары; 5) украшения, ювелирные изделия; 6) методы хранения, обработки и консервации пищевых продуктов; 7) традиционная медицина; 8) традиционная косметика; 9) традиционные модели охраны природы, и связанные с ними методы рыболовства, охоты и т.д. [15]. В отчете ВОИС также упоминается проблема, связанная с правом коллективного владения, хранения и других правомочий в отношении знаний общины или их отдельных элементов. В большинстве правовых систем такое право не признается (пункт 45).

Таким образом, культурные права включают в себя не только право на сохранение и реализацию традиционных способов жизнедеятельности и промыслов, но и определенные инновации и знания, которые необходимы для совершенствования навыков ведения традиционного природопользования. Более того, подобные формулировки включены в проект Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект Федерального закона), разрабатываемый рабочей группой по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для внесения в Государственную Думу Российской Федерации. Данная рабочая группа сформирована при Комитете Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Более того, в проекте Федерального закона говорится об "эволюционно развивающихся и передающихся из поколения в поколение знаниях "..." включая навыки и инновации" (статья 1 проекта Федерального закона). Однако на международно-правовом уровне универсального документа, дающего определения этим понятиям, до сих пор не принято.

"Культурные" и "этнические" права в Российской Федерации

В Российской Федерации "этнические права" лиц, относящихся к малочисленным народам и объединениям этих народов, или как они определены в статье 10 Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 82-ФЗ) - "права на сохранение и развитие своей самобытной культуры", включают в себя:

- право сохранять и развивать родные языки;

- право создавать общественные объединения, культурные центры и национально-культурные автономии малочисленных народов, фонды развития малочисленных народов и фонды финансовой помощи малочисленным народам;

- право создавать в соответствии с законодательством Российской Федерации и со своими материальными и финансовыми возможностями учебные группы, состоящие из лиц, относящихся к малочисленным народам, для их обучения традиционным хозяйствованию и промыслам малочисленных народов;

- право изучать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации;

- право соблюдать свои традиции и совершать религиозные обряды, не противоречащие федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, содержать и охранять культовые места;

- право устанавливать и развивать связи с представителями малочисленных народов, проживающих на территориях других субъектов Российской Федерации, а также за пределами территории Российской Федерации [2].

Статья 14 Федерального закона N 82-ФЗ закрепляет право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам и их объединениям, на судебную защиту исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Ответственность за реализацию положений о правовом статусе коренных малочисленных народов возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты. Однако региональное нормотворчество должно иметь ограничения: оно допустимо только в сфере совместного ведения, а правовые акты должны приниматься в соответствии с федеральными законами и должны быть направлены не столько на нормоустановление, сколько на юридическое обеспечение проводимых мероприятий и мер защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов.

В настоящее время приходится констатировать, что защита "этнических" и "культурных" прав фактически реализуется лишь на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.

Проблема сохранения "этнокультурного многообразия"

Можно утверждать, что в Российской Федерации система сохранения и поддержки "этнокультурного многообразия", а также защиты "традиционных знаний" коренных малочисленных народов не только не сформирована, но и находится в зачаточном состоянии.

При наличии большого количества разнообразных законодательных актов механизмы защиты самобытности коренных малочисленных народов сводятся либо к принятию соответствующих программ, большая часть которых не выполняется, либо к изданию узконаправленных законов.

Российское законодательство "по вопросам национальной политики", направленное на "поддержку этнокультурного многообразия", наталкивается на серьезную проблему определения субъекта права. Это вызывается отсутствием строгих определений понятий, лингвистическими проблемами, расплывчатыми границами реально существующих общностей.

Интерес представляет предложение В.В. Степанова о рассмотрении в качестве объекта правовой защиты не народ, а "этнокультурную среду", т.е. совокупно взятую культуру всего местного населения без разделения его на "национальные группы" [16, c. 7-13]. В целях подготовки проекта Федерального закона "Об охране этнокультурной среды" им предлагается следующее определение: "Этнокультурная среда - традиционная материальная и духовная культура населения, проживающего на определенной территории" [18, c. 154-171]. Исходя из обозначенных автором целей закона: "способствование в конечном итоге гармонизации межэтнических отношений и бесконфликтного сосуществования национальных (этнических) групп на территории РФ" - такой подход, по нашему мнению, нисколько не противоречит признанию правосубъектности коренных малочисленных народов и законодательному закреплению их прав, в том числе и на конкретную "этнокультурную среду", включающую земли, территории и ресурсы.

Среди российских ученых всегда существовали разные, порой противоположные взгляды на будущее коренных малочисленных народов. Основные из них приводятся в работе И И. Крупника [8, c. 77].

Первая концепция: основой существования народов Севера в меняющемся мире может быть только их национальная культура. Это позиция большинства этнографов-североведов [8, c. 233-234]. При этом культура понимается как широкий комплекс элементов и традиций прежде всего в области занятий и хозяйственных навыков, материального быта, родного языка, духовного наследия. Только поддержка, развитие, а в ряде случаев ревитализация национальных культур способны сохранить малочисленные народности в условиях интенсивного промышленного освоения Арктики.

Другая концепция: промышленное освоения Севера прогрессивно и неизбежно, и малым народам предстоит войти в "большой мир", чем скорее, тем лучше. Цель: поощрять включение северян в индустриальный труд, современную городскую жизнь [1, c. 30]. Третья позиция: будущее народов Севера надо искать в переустройстве их экономической и социальной жизни в духе преобразований всего общества.

И последнее: будущее народов Севера - развитие реальной национальной автономии. Цель: максимальный рост местных форм самоуправления в условиях хозяйственной и правовой самостоятельности отдельных общин. Автономия в области экономической и социальной политики предполагает партнерские отношения коренного малочисленного народа с государством, другими народами. Данный подход, на наш взгляд, наиболее отвечает интересам коренных малочисленных народов, соответствует положениям, закрепленным в международно-правовых документах, и мнениям специалистов в области международного права. Это позволит развить и приумножить в том числе "традиционные знания" коренных малочисленных народов, которые являются неотъемлемым компонентом "этнических" и "культурных" прав конкретного коренного сообщества.

Поддержкой традиционной культуры коренных малочисленных народов занимаются в основном регионы. Степень такой поддержки зависит от объемов федерального и регионального финансирования. Среди положительных примеров поддержки можно назвать инициативу Правительства Республики Саха (Якутия) в форме постановления от 16 марта 2003 года N 124 "Об утверждении стандарта кочевого жилья для работников традиционных отраслей Севера Республики Саха (Якутия)". В стандарте дано определение, указаны виды и разновидности кочевого жилья, технические условия современного кочевого жилья и нормы кочевого жилья. К кочевому жилью относятся: чум, яранга, палатка и балок. По типу конструкции выделяют: легкие летние и зимние палатки; средние чум, яранги и сборно-разборные домики; стационарные опорные базы с элементами социальной и производственной инфраструктур [14]. Также в 2012 году в Ханты-Мансийске начало свою работу неотрадиционное стойбище коренных народов Югры. Каждый желающий сможет почувствовать себя настоящим жителем Севера, приобщиться к истории и культуре автономного округа, посетив этнографический и гостевые чумы, которые находятся на территории стойбища [20].

Проблема сохранения "традиционной медицины"

Отдельно следует рассмотреть вопрос о таком явлении, как "народная медицина". Под "народной медициной" с 1 января 2012 года следует понимать, согласно части 1 статьи 50 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", "методы оздоровления, утвердившиеся в народном опыте, в основе которых лежит использование знаний, умений и практических навыков по оценке и восстановлению здоровья. К народной медицине не относится оказание услуг оккультно-магического характера, а также совершение религиозных обрядов" [11]. В пункте 2 вышеупомянутой статьи говорится о необходимости получения специального разрешения на право заниматься народной медициной; уполномоченный орган исполнительной власти субъекта в сфере охраны здоровья выдает такое разрешение. Решение о выдаче такого разрешения принимается на основании заявления гражданина и представления медицинской профессиональной некоммерческой организации либо заявления гражданина и совместного представления медицинской профессиональной некоммерческой организации и медицинской организации. Таким образом, право представителей коренных малочисленных народов на осуществление народной медицины достаточно ограничено, так как для этого необходимо получать соответствующее разрешение и иметь поддержку, как минимум, медицинской профессиональной некоммерческой организации.

В отсутствие такого разрешения представители коренных малочисленных народов будут нести ответственность в соответствии с частью 2 статьи 6.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (административный штраф в размере от 1500 до 2000 рублей) [7]. Более того, детально не прописано, как разграничивать "народную медицину" ("целительство" - в КоАП РФ) и "услуги оккультно-магического характера", нет соответствующих определений. Прежний закон 1993 года [11], в настоящее время утративший силу, в статье 57 определял народную медицину как "методы оздоровления, профилактики, диагностики и лечения, основанные на опыте многих поколений людей, утвердившиеся в народных традициях и не зарегистрированные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации", а также устанавливал юридическую ответственность за "проведение сеансов массового целительства", в том числе с использованием средств массовой информации, в размере от 15 до 20 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ) (недействующая редакция статьи 6.2 КоАП РФ). Вне всякого сомнения, сам факт признания народной медицины в Российской Федерации на уровне конкретной юридической нормы - положительный виток в развитии законодательства в пользу коренных малочисленных народов Севера. Но отсутствие четкой процедуры признания прав на осуществление этой деятельности на федеральном уровне, исходя из традиций и обычаев коренных малочисленных народов Севера, явный недостаток правовой системы. Еще на момент действия закона 1993 года количество официально выданных разрешений на право заниматься целительством в Российской Федерации было рекордно низким.

По данным Межрегиональной общественной организации "Профессиональная медицинская ассоциация народной медицины" "выдача дипломов целителей - это единичные случаи в нескольких регионах. Во многих регионах это обусловлено отсутствием механизмов реализации закона и разъяснений по этому поводу от Минздравсоцразвития. В свою очередь Минздравсоцразвития отписывается от регионов тем, что они обладают всей полнотой власти по самостоятельному принятию нормативных актов, регулирующих целительство. В итоге с момента принятия Закона в 1993 году диплом целителя практически ни в одном регионе не выдается либо выдается с нарушением смысла закона. А по существующему законодательству только диплом целителя дает право заниматься народной медициной. Это означает, что не осуществляется необходимый "отсев" недобросовестных и непрофессиональных целителей. Вне закона оказываются даже те люди, которые могут подтвердить свои лечебно-диагностические способности" [12].

Таким образом, до сих пор нормативно не урегулирован вопрос, связанный с поддержкой "традиционной медицины" как проявления "этнических" и "культурных" прав коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Обычаи коренных малочисленных народов как источник права

Невозможно не согласиться со следующими выводами ученого М.В. Пучковой, которая выделяет следующие характерные черты "обычного права" в Российской Федерации: "1) отсутствие в федеральном законодательстве определений "обычай", "традиции", "обычное право"; термин "обычай" в Федеральном законе от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ носит строго отраслевой характер; 2) нормы об учете традиций, обычаев содержат слишком общие, лаконичные формулировки неопределенного характера; отсутствие указаний на субъекты, к которым они адресованы; отсутствие закрепления норм материального права, не определены пределы применений традиций и обычаев; отсутствуют процессуальные механизмы реализации этих норм; в большинстве случаев не предусматривается ответственность за нарушение требований законодательства об учете традиций и обычаев; 3) отсутствие взаимосвязи, согласованности норм разных отраслей законодательства: положения статье 14 Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ о том, что при рассмотрении в судах дел, участниками которых являются лица из числа малочисленных народов, могут приниматься во внимание традиции, обычаи этих народов, не получило развития ни в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, ни в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, ни в КоАП РФ" [21].

Правовые обычаи коренных малочисленных народов Севера являются объектом изучения и зафиксированы, в частности, в уникальном издании под названием "Сборник обычного права сибирских инородцев", вышедшем в Варшаве в 1876 году. В этом издании раскрывается суть правовых обычаев коренных народов, которые связаны с такими вопросами, как: 1) чиноначалие; 2) семейные права родителей и старших родственников; 3) права духовных лиц; 4) процесс; 5) уголовная ответственность за совершенные преступления; 6) свадебные дела; 7) наследственные вопросы; 8) долговые обязательства и т.д. [19]

К сожалению, данный сборник не имеет значения для законодателя, который не уделяет должного внимания реальному применению существующих обычаев и "традиционных знаний" коренных малочисленных народов.

На основании изложенного можно констатировать, что система поддержки культурных прав коренных малочисленных народов в законодательстве Российской Федерации до конца не сформирована, является фрагментарной, отсутствует единство системы правового регулирования. Вместе с тем данный вопрос находится в сфере общественной и правовой дискуссии, а высшие должностные лица страны регулярно напоминают о необходимости сохранения этнокультурного компонента Российской Федерации как определяющего фактора ее устойчивого развития.

Библиографический список

1. Васильев В.И., Соколова З.П. Этнокультурное развитие народностей Севера в условиях научно-технического прогресса на перспективу до 2005 г. (Концепция развития). М.: ИЭ АН СССР, 1988. 81 c.

2. Горбунов С.Н. Права коренных народов на благоприятную окружающую среду: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 191 c.

3. Заметина Т.В. Конституционный статус коренных малочисленных народов России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. 210 c.

4. Конвенция о биологическом разнообразии, 1992. URL: http://www.un.org/ru/ocuments/decl_conv/conventions/biodiv.shtml (дата обращения: 21.03.2015).

5. Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении форм культурного самовыражения, 2005. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/cultural_expression. shtml (дата обращения: 21.03.2015).

6. Конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия, 2003. URL: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001325/132540r.pdf (дата обращения: 21.03.2015).

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1, ч. I, ст. 1.

8. Крупник И.И. Арктическая этноэкология. М.: Наука, 1989. 272 с.

9. Международный договор о растительных генетических ресурсах для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства, 2001. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/genetic_resource s.pdf (дата обращения: 21.03.2015).

10. Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения к Конвенции о биологическом разнообразии, 2010. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/nagoya_protocol. pdf (дата обращения: 21.03.2015).

11. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федер. закон от 21 нояб. 2011 г. N 323-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 48, ст. 6724.

12. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан: утв. постановлением ВС РФ от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (ред. от 07.03.2005 г.) (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33, ст. 1318.

13. Правовое регулирование народной медицины в РФ. URL: http://www.tao.lv/index.php/information/182-laws-healing-russia (дата обращения: 21.03.2015).

14. Сосин П.В. Развитие социальной инфраструктуры в населенных пунктах проживания коренных малочисленных народов Севера. URL: http://www.sivir.ru/sociological_researchofthesocial nfrastructure in the indigenous northern_ settlements/ (дата обращения: 21.03.2015).

15. Список и краткое техническое пояснение различных форм, в которых можно найти традиционные знания // WIPO/GRTKF/IC/17/INF/9.

16. Степанов В.В. Введение. Этнокультурная среда требует защиты // Методы этноэкол. экспертизы. М.: ИЭА РАН, 1999. 299 с.

17. Степанов В.В. Методы этнологической экспертизы. М.: ИЭА РАН, 1999. 299 с.

18. Степанов В.В. Необходим закон об охране этнокультурной среды // Юрид. антропология. Закон и жизнь. М.: Изд. дом "Стратегия", 2000. 224 с.

19. Харючи С.Н., Филант К.Г., Антонов И.Ю. Социальные нормы коренных малочисленных народов Севера России. Обряды, обычаи, ритуалы, традиции, мифы, нормы морали, нормы права: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. 279 с.

20. Этностойбище коренных народов Югры готово принять гостей. Сургутинформ.тв. URL: http://sitv.ru/arhiv/news/culture/41861/ (дата обращения: 21.03.2015).

21. Юридическая антропология. Институт этнологии и антропологии РАН. URL: http://www.jurant.ru/ru/publications/eo_2005_5_discussion/puchkova.pdf (дата обращения: 21.03.2015).

22. Indigenous Peoples and Traditional Knowledge Related to Biological Diversity and Responses to Climate Change in the Arctic Region, Published by Ministry of the Environment of Finland, Department of Environmental Protection/Nature Conservation. URL: http://www.cbd.int/doc/publications/tk-cc-arctic-en.pdf (дата обращения: 21.03.2015).

23. Traditional knowledge, WIPO. URL: http://www.wipo.int/tk/en/tk/ (дата обращения: 21.03.2015).