Саморегулирование деятельности МФО и КПК: новеллы 223-ФЗ (А. Чирков, журнал "Микроfinance+", N 3, июль-сентябрь 2015 г.)

Саморегулирование деятельности МФО и КПК: новеллы 223-ФЗ

А. Чирков,

заведующий сектором Главного управления

рынка микрофинансирования и методологии

финансовой доступности Банка России

Журнал "Микроfinance+", N 3, июль-сентябрь 2015 г.

13 июля 2015 года был подписан, пожалуй, один из самых значимых для финансового рынка в этом году законов Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 223-Ф3).

Данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением некоммерческими организациями, объединяющими финансовые организации, осуществляющие соответствующие виды деятельности, статуса саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка (далее - СРО ФР), осуществлением ими прав и обязанностей, взаимодействием саморегулируемых организаций и их членов с Банком России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

При этом интересно сравнить понятия саморегулирования, закрепленные в настоящее время в базовом Федеральном законе от 01.12.2007 N 315-Ф3 "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон N 315-Ф3) и Законе N 223-Ф3:

Закон N 223-Ф3	Закон N 315-ФЗ
Под саморегулированием в сфере финансового рынка понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется финансовыми организациями и содержанием которой являются разработка стандартов деятельности таких финансовых организаций и контроль за соблюдением требований указанных стандартов.	Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Примечательно, что фактический функционал - с учетом закрепленных в Законе N 223-ФЗ прав и обязанностей СРО ФР - значительно шире, чем осуществление функций по саморегулированию. Например, в приведенное выше определение саморегулирования сложно включить функцию по сбору отчетности, которую Банк России вправе делегировать СРО ФР.

Как отмечалось в пояснительной записке к Закону N 223-ФЗ, его целью является повышение роли саморегулирования в деятельности участников финансового рынка в условиях их количественного роста и усложнения качественных характеристик финансового рынка, а также повышение эффективности взаимодействия саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков (далее - СРО) с регулятором. Совершенствование института СРО в России должно привести к повышению конкурентоспособности российского финансового рынка, а также формированию целостной регулятивной системы, отвечающей интересам профессиональных участников различных секторов финансового рынка и обеспечивающей надлежащий уровень контроля за их деятельностью, а также защиту прав потребителей финансовых услуг.

Реализацию поставленных целей предполагается осуществить путем определения общих подходов к построению системы взаимодействия профессионального сообщества различных сегментов финансового рынка с единым регулятором финансового рынка, принципов участия профессиональных объединений в осуществлении регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке, наделения СРО полномочиями по разработке стандартов, норм и правил, дополняющих и (или) детализирующих нормы государственного регулирования*(1).

Выделенный выше способ реализации целей Закона N 223-ФЗ как раз представляет собой одно из двух глобальных нововведений, которые касаются каждого кредитного потребительского кооператива (далее - КПК) и каждой микрофинансовой организации (далее - МФО).

Первое из них закреплено в части 1 статьи 8 Закона N 223-ФЗ, предусматривающей, что для МФО и КПК членство в СРО ФР является обязательным в случае наличия саморегулируемой организации соответствующего вида. Учитывая, что в настоящее время, по данным Банка России, действуют 3 СРО МФО и 9 СРО КПК, вероятность наличия СРО ФР МФО крайне высока.

В отношении кредитных кооперативов наличие СРО ФР на дату вступления в силу Закона N 223-ФЗ (11.01.2016) можно утверждать практически со 100% вероятностью. В соответствии с частью 4 статьи 33 Закона N 223-ФЗ сведения о некоммерческих организациях, осуществляющих не менее одного года до 11.01.2016 деятельность в статусе саморегулируемой организации кредитных потребительских кооперативов, созданной в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2009 года N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" (далее - Закон N 190-ФЗ), считаются внесенными в единый реестр саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка 11.01.2016 автоматически. То есть существующие 9 СРО КПК станут первыми СРО ФР.

При этом после вступления в силу Закона N 223-ФЗ и внесения сведений в единый реестр саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка (далее - реестр СРО ФР) о первой СРО соответствующего вида КПК/МФО нужно будет вступить в СРО в течение 180 дней. В противном случае МФО ожидает исключение из государственного реестра МФО, а КПК - ликвидация в судебном порядке.

Важно учитывать, что СРО в рамках Закона N 315-ФЗ и СРО ФР в рамках Закона N 223-ФЗ имеют разный статус и по-разному регулируются. С учетом этого членство в существующей СРО, не получившей статус СРО ФР, после 11.01.2016 не означает исполнения финансовой организацией требований части 1 статьи 8 Закона N 223-ФЗ.

Очевидно, что соблюдение требования об обязательном членстве, очевидно, означает рост текущих расходов КПК и МФО, связанных с оплатой членских взносов СРО ФР и иных возможных платежей, которые вправе ввести СРО ФР.

Помимо обязательного членства в СРО, вторым изменением является вводимая регламентация деятельности МФО и КПК на уровне стандартов СРО ФР. Так, закрепляется, что стандартами СРО ФР являются документы:

устанавливающие требования к членам саморегулируемой организации;

регулирующие отношения между членами саморегулируемой организации, между членами саморегулируемой организации и их клиентами, между саморегулируемой организацией и ее членами и между саморегулируемой организацией и клиентами ее членов.

То есть стандартами могут закрепляться как требования к самим КПК/МФО, так и к их деятельности (в части взаимодействия с клиентами и СРО). При этом они подразделяются на две группы (табл.1).

Табл. 1.

Базовые стандарты	Внутренние стандарты
Согласовываются Комитетом по стандартам, состоящим из всех СРО ФР определенного вида, утверждаются ЦБ РФ. Обязательны для исполнения всеми финансовыми организациями, осуществляющими соответствующий вид деятельности, вне зависимости от их членства в саморегулируемой организации.	Разрабатываются и принимаются в соответствии с требованиями, установленными в СРО ФР. Внутренние стандарты обязательны для исполнения членами саморегулируемой организации и, если это предусмотрено внутренними стандартами, ассоциированными членами саморегулируемой организации.
Перечень базовых стандартов определяется ЦБ РФ из следующего перечня:	В каждой СРО ФР должны быть следующие стандарты:
1) по управлению рисками; 2) корпоративного управления; 3) внутреннего контроля; 4) защиты прав и интересов физических и юридических лиц получателей финансовых услуг, оказываемых членами саморегулируемых организаций; 5) совершения операций на финансовом рынке.	1) порядок проведения СРО ФР проверок соблюдения ее членами требований законодательства РФ, НПА ЦБ РФ, базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов СРО ФР; 2) условия членства в СРО ФР, в том числе размер или порядок расчета, а также порядок уплаты вступительного взноса и членских взносов; 3) система мер воздействия и порядок их применения за несоблюдение членами СРО ФР требований базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов СРО ФР; 4) требования к деловой репутации должностных лиц СРО ФР; 5) правила профессиональной этики работников СРО ФР.

Данные изменения действительно являются крайне важными, поскольку предусматривают фактически введение еще одного источника регулирования деятельности КПК и МФО. При этом в отличие от законов и нормативных правовых актов Банка России в отношении стандартов СРО ФР не предусматривается требований по антикоррупционной экспертизе, оценке их регулирующего воздействия и иных мер, направленных на ограничение возможности злоупотреблений и введения несоразмерных*(2) обязанностей и ограничений для МФО и КПК.

Сходство базовых стандартов СРО ФР и нормативных актов можно увидеть из следующего сравнения (табл. 2)

Табл. 2.

Нормативный правовой акт (закон, НПА ЦБ РФ)

Стандарт СРО ФР

1. Издается в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти. 2. Содержат в себе правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

1. Разрабатываются СРО ФР, согласовываются комитетом по стандартам и утверждаются Банком России. Размещаются на официальном сайте Банка России и вступают в силу, как и нормативные акты Банка России, по общему правилу через 10 дней после их опубликования. 2. Содержат в себе правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данная таблица демонстрирует значительное число общих черт нормативных актов и базовых стандартов СРО ФР. При этом Банк России устанавливает перечень обязательных для разработки СРО ФР определенного вида базовых стандартов и требования к их содержанию в течение трех месяцев со дня приобретения статуса первой саморегулируемой организацией соответствующего вида (для СРО ФР КПК это 11.01.2016).

С учетом этого каждой организации имеет смысл обратить внимание на те стандарты, которые будут разрабатываться "ее" СРО ФР. Помимо возможности включения в них дополнительных требований содержание данных документов важно и с точки зрения возможности СРО ФР применять меры ответственности СРО ФР за нарушение стандартов, как базовых, так и внутренних.

Закон N 223-ФЗ предусматривает, что СРО ФР вправе применять в отношении своих членов следующие меры за несоблюдение базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов саморегулируемой организации:

1) предъявление требования об обязательном устранении членом саморегулируемой организации

выявленных нарушений в установленные сроки;

2) вынесение члену саморегулируемой организации предупреждения в письменной форме;

3) наложение штрафа на члена саморегулируемой организации в размере, установленном внутренними документами саморегулируемой организации;

4) исключение из членов саморегулируемой организации;

5) иные меры, установленные внутренними документами саморегулируемой организации, не противоречащие законодательству Российской Федерации и нормативным актам Банка России.

Примечательно, что - по сравнению с Законом N 315-ФЗ - СРО ФР лишены права применять меры реагирования за нарушение федеральных законов и нормативных актов Банка России.

При этом значительная часть процедурных вопросов применения мер ответственности, которые, очевидно, влияют на соблюдение прав КПК и МФО - членов СРО, отдана на откуп решениям СРО ФР и не закреплена в Законе N 223-ФЗ. Данные меры могут применяться в любых случаях в ходе осуществления контроля со стороны СРО ФР за своими членами.

В соответствии с Законом N 223-ФЗ СРО ФР вправе проверять соблюдение членами СРО ФР требований:

федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере финансового рынка;

нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Банка России;

базовых и внутренних стандартов, иных внутренних документов саморегулируемой организации.

СРО ФР праве осуществлять контроль фактически любым способом, определенном во внутренних документах (как представляется, это могут быть не только проверки, но и мероприятия синтетического наблюдения, контрольные "закупки", дистанционный надзор и другие). Закон регламентирует контроль только в форме проведения проверок, определяя следующее (табл. 3).

Табл. 3.

Проверки
Плановые	Внеплановые
Проводятся не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в год. Периодичность устанавливается СРО ФР.	При наличии оснований, в том числе: - поручение Комитета финансового надзора Банка России; - направленная в СРО ФР жалоба; - иные основания, предусмотренные внутренними стандартами СРО ФР.
В случае выявления саморегулируемой организацией нарушений в деятельности члена саморегулируемой организации материалы проверки передаются в орган саморегулируемой организации по рассмотрению дел о применении мер в отношении членов саморегулируемой организации, за исключением случаев проведения внеплановой проверки по поручению Комитета финансового надзора Банка России.	Материалы внеплановой проверки, проведенной по поручению Комитета финансового надзора Банка России, передаются СРО ФР в Банк России не позднее 5 рабочих дней, следующих за днем завершения проверки.

Помимо вышеуказанных полномочий по проведению проверок и применения мер ответственности (за исключением ответственности за нарушение федеральных законов и нормативных актов ЦБ РФ) СРО ФР обладает и иными полномочиями. Так, Банк России на основании письменного обращения саморегулируемой организации вправе передать ей полномочия по получению от членов саморегулируемой организации отчетности, перечень которой устанавливается Банком России.

Как представляется, это основные нововведения, которые коснутся действующих МФО и КПК в связи с вступлением Закона N 223-ФЗ (часть изменений также будут связаны с участием СРО ФР при допуске на финансовый рынок и исключении из него).

Также важно учитывать, что значительная часть вопросов в рамках введения обязательного саморегулирования регламентируется не только Законом N 223-ФЗ, но и нормативными актами Банка России. В частности, Закон N 223-ФЗ предусматривает издание актов, регламентирующих следующие вопросы:

1. Порядок, форма и сроки направления извещения СРО ФР в Банк России относительно наличия оснований для отзыва у члена СРО ФР лицензии (разрешения), исключения сведений о нем из реестра финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, или направления в суд заявления о ликвидации члена СРО ФР.

2. Положение о совете СРО ФР, создание совета саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка.

3. Требования к деловой репутации кандидата на должность руководителя саморегулируемой организации.

4. Порядок согласования руководителя СРО ФР на соответствие квалификационным требованиям.

5. Порядок ведения и состав информации единого реестра СРО ФР.

6. Порядок передачи Банку России материалов (информации и документов), касающихся деятельности СРО ФР, статус которой прекращен, а также ее членов.

7. Порядок осуществления Банком России надзора за деятельностью СРО ФР.

8. Требования к содержанию отчетности, форме, порядку и срокам ее представления СРО ФР в Банк России.

9. Порядок информирования СРО ФР Банка России о выявленных нарушениях членом саморегулируемой организации требований Федерального закона, иных федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Банка России, базовых стандартов, внутренних стандартов, регулирующих деятельность финансовой организации этого вида.

10. Порядок, формы, состав и срок представления СРО ФР в Банк России документов и информации.

11. Создание и приведение в соответствие с положениями Федерального закона актов Банка России, устанавливающих порядок функционирования экспертных советов по соответствующему виду деятельности финансовых организаций.

12. Порядок отнесения материалов заседания экспертного совета по соответствующему виду деятельности финансовых организаций при Банке России к конфиденциальной информации.

13. Порядок представления некоммерческой организацией в Банк России документов для получения статуса саморегулируемой организации в сфере финансового рынка.

14. Порядок заверения документа, содержащего перечень членов некоммерческой организации, имеющей намерение получить статус СРО ФР.

15. Требования к составлению сметы, отражающей возможность осуществления саморегулируемой организацией в сфере финансового рынка своих функций.

16. Перечень обязательных для разработки СРО ФР определенного вида базовых стандартов и требования к их содержанию.

17. Перечень операций (с содержанием видов деятельности) на финансовом рынке, подлежащих стандартизации в зависимости от вида деятельности финансовых организаций.

18. Положение о комитете по стандартам по соответствующему виду деятельности финансовых организаций при Банке России.

19. Порядок согласования комитетом по стандартам по соответствующему виду деятельности финансовых организаций при Банке России базовых стандартов и порядок утверждения Банком России данных базовых стандартов.

20. Перечень отчетности, которую СРО ФР вправе получать от членов саморегулируемой организации при осуществлении СРО ФР полномочий по надзору и иных полномочий, переданных СРО ФР Банком России.

21. Порядок передачи Банком России СРО ФР полномочий по получению от членов СРО ФР отчетности, а также порядок и основания прекращения переданных полномочий саморегулируемой организации в сфере финансового рынка.

22. Порядок осуществления СРО ФР переданных им Банком России полномочий по получению от членов СРО ФР.

23. Состав и порядок представления СРО ФР информации и (или) документов, касающихся деятельности финансовой организации кандидата в члены СРО ФР.

24. Требования к уведомлению СРО ФР финансовой организации, членство которой в саморегулируемой организации прекращено, Банка России, иных саморегулируемых организаций, объединяющих финансовые организации, которые осуществляют тот же вид деятельности, о прекращении членства финансовой организации в СРО ФР.

25. Порядок ведения реестра членов СРО ФР.

26. Порядок рассмотрения СРО ФР дел о применении мер в отношении своих членов.

27. Порядок предоставления СРО ФР в Банк России информации о поступивших обращениях и ответах на обращения.

Только после принятия данных актов Банка России можно будет говорить о законченной системе регулирования саморегулирования в сфере финансового рынка. Пока же для уже действующих МФО и КПК основные последствия новелл связаны с новым уровнем регламентации деятельности (на уровне стандартов СРО ФР), развитием надзора со стороны СРО ФР, а для МФО - с введением обязательного членства в СРО ФР, что влечет соответствующие организационные и финансовые последствия.

Для действующих СРО МФО и СРО КПК основные последствия будут связаны с необходимостью серьезной работы над внутренними стандартами, изменением устава, изменением организационно-правовой формы с некоммерческого партнерства на ассоциацию, а также коррекцией внутренних органов СРО (см. рисунок 1). Также отдельного внимания заслуживают требования, которые будут применяться с 10.01.2018 в отношении минимальной численности членов в СРО ФР (не менее 26% процентов некредитных финансовых организаций определенного сектора финансового рынка), требования к достаточной для осуществления функций сметы и требования по квалификации и деловой репутации к руководителю СРО ФР.

/-----------------------\ /---------------------------------\

|   Органы управления   | |     Специализированные органы   |

\-----------------------/ \---------------------------------/

 | /--------------------\  | /------------------------------\

 |-|  Общее собрание    |  | |Орган, осуществляющий контроль|

 | \--------------------/  |-|за соблюдением членами        |

 | /--------------------\  | |установленных требований      |

 |-|  Коллегиальный     |  | \------------------------------/

 | |орган управления    |  | /------------------------------\

 | \--------------------/  | |Орган по рассмотрению дел о   |

 | /--------------------\  \-|применении мер в отношении    |

 | |Исполнительный орган|    |членов СРО ФР                 |

 |-|(если предусмотрено |    \------------------------------/

 | |      уставом)      |

 | \--------------------/

 | /--------------------\

 \-|    Руководитель    |

   \--------------------/

Рис. 1. Органы СРО ФР

Таковы основные изменения в области саморегулирования в сфере финансового рынка, ожидаемые после 11.01.2016. Эффективность и функциональность "новых" СРО ФР можно будет оценивать уже после истечения переходного периода Закона N 223-Ф3 и создания СРО ФР во всех секторах финансового рынка.

NB! Настоящая статья подготовлена автором как экспертом в качестве научной работы, выражающей личную позицию, не является официальной точкой зрения Банка России и толкованием норм законодательства. Автор и редакция не несут ответственности за использование изложенного материала.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пояснительная записка "К проекту Федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков".

*(2) Под несоразмерными в данном контексте понимается ситуация, когда расходы на реализацию вводимого требования значительно превышают полезный эффект, который планируется достичь за счет нового требования.