Концепция проекта Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" (Е.Е. Веселкова, журнал "Адвокат", N 10, октябрь 2015 г.)

Концепция проекта Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности"

Е.Е. Веселкова,

заведующая кафедрой государственно-правовых

дисциплин МИЭПП, кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Адвокат", N 10, октябрь 2015 г.

В настоящее время в России нет единого нормативного правового акта, регулирующего вопросы юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его собственности. Е.Е. Веселкова обосновывает необходимость принятия такого акта и излагает концепцию проекта Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности".

Основная идея проекта Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" состоит в законодательном закреплении концепции функционального (ограниченного) иммунитета иностранного государства и его собственности с учетом современных реалий международного экономического сотрудничества и потребности защиты интересов физических и юридических лиц, выступающих в качестве контрагентов во взаимоотношениях с иностранным государством.

Актуальность и уместность предлагаемой концепции обусловлена тем, что российское законодательство до сих пор базируется на концепции абсолютного иммунитета государства, хотя на практике она может использоваться только в крайне редких ситуациях, когда государство выступает в качестве субъекта в частноправовых отношениях, осложненных иностранным элементом.

Общая характеристика и оценка действующего правового регулирования

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый нормативный правовой акт, регулирующий вопросы юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его собственности. Имеющиеся нормативные правовые акты, фрагментарно затрагивающие вопросы юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его собственности, не соответствуют реалиям сегодняшнего дня. Исключение составляет Гражданский кодекс РФ, в котором содержатся некоторые положения, отражающие фактическую картину сегодняшнего дня (ст. 124, 127, 1204).

В условиях затянувшейся нестабильности экономического положения России будущее экономики связывается с широкомасштабным привлечением иностранных инвестиций. Многое сделано и делается для адекватной правовой регламентации правоотношений в данной области. Приняты Федеральные законы "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений", "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", совершенствуется общегражданское законодательство с учетом интересов иностранных инвесторов.

В то же время закрепление в действующем российском процессуальном законодательстве концепции абсолютного иммунитета государства (ст. 401 ГПК РФ, ст. 251 АПК РФ) ставит серьезные препятствия на пути привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации. Недостатки российского законодательства в этой сфере во многом сглаживаются положениями двусторонних соглашений по защите иностранных капиталовложений, в которых отражается взаимное согласие государств на ограничение своего иммунитета, закрепляется арбитражная оговорка в пользу иностранного коммерческого арбитража.

Представляется, что в России назрела необходимость разработки и принятия нового четко структурированного и конкретного в определениях Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности". Принятие такого закона на федеральном уровне позволит закрепить единые принципы и стандарты в данной области для всех регионов России.

Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. были разработаны на основе концепции абсолютного иммунитета, согласно которой предъявлять иски в национальных судах к иностранному государству, налагать арест на имущество такого государства или принудительно исполнять судебное решение, вынесенное против иностранного государства, возможно только с согласия соответствующего государства.

Но, как свидетельствует практика осуществления внешнеэкономической деятельности, и Советский Союз, и Российская Федерация в ряде международных договоров по внешнеэкономическим вопросам были вынуждены отказываться от иммунитета торговых представительств Российской Федерации за рубежом по заключенным или гарантированным ими сделкам.

Интенсификация внешнеэкономической деятельности, привлечение иностранного капитала на российскую территорию стали причиной того, что изначально Советский Союз, а затем и Российская Федерация как его правопреемница заключили ряд двусторонних международных соглашений о взаимной защите и поощрении капиталовложений. Положения многочисленных двусторонних международных соглашений содержат условия, предполагающие, что споры по поводу осуществления иностранных инвестиций будут рассматриваться в международном коммерческом арбитраже, что фактически означает отказ государства от иммунитета.

Таким образом, и повседневная практика внешнеэкономической деятельности, и международная договорная практика Российской Федерации свидетельствуют об участившихся случаях отказа России от абсолютного иммунитета. Кроме того, постоянно растет количество исков, предъявляемых к Российской Федерации и ее органам в иностранных судах, при этом не испрашивается согласие России на ее участие в деле. При этом в каждом отдельном случае иностранные суды принимают решение об иммунитете Российской Федерации, учитывая положения своего национального законодательства, а это фактически означает подчинение Российской Федерации иностранному праву и юрисдикции иностранных судов.

Причиной такого положения дел послужило то обстоятельство, что во второй половине XX в. российское государство стало все более активно участвовать в частноправовых отношениях. Возросшее участие государства в частноправовых отношениях послужило поводом для формирования в юридической доктрине различного рода теорий: теории "торгующего государства", теории "служебного" иммунитета, теории функционального (ограниченного) иммунитета иностранного государства. В результате конституционные суды Италии, Германии, Швейцарии и ряда других европейских стран приняли решение об ограничении иммунитета государства в случаях, когда государство выступает субъектом в частноправовых отношениях. Таким образом, в подобных ситуациях государство может быть привлечено к суду на общих основаниях, на его имущество может быть наложено взыскание на общих основаниях, сделки государства подчиняются только местной юрисдикции.

Законодательство США, Великобритании, Австралии, Пакистана, Канады, ЮАР, Сингапура и ряда других юрисдикций в своей основе имеет концепцию функционального (ограниченного) иммунитета государства. В этих странах иностранное государство обладает абсолютным иммунитетом только в случаях совершения суверенных действий. В отличие от указанных стран отдельные государства Западной Европы (Франция, Дания, Греция, Италия и др.) реализуют концепцию функционального (ограниченного) иммунитета иностранного государства не в законодательстве, а в судебной практике.

Основным международно-правовым документом, регламентирующим иммунитеты государства, является принятая Советом Европы в Базеле в 1972 г. и основанная на концепции функционального (ограниченного) иммунитета государства Европейская конвенция о государственном иммунитете.

Подготовленный Комиссией международного права ООН Проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, закрепляющий концепцию функционального (ограниченного) иммунитета государства, послужил основой для проекта Конвенции "О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности" 1999 г.

Развитие рыночных отношений в России, упразднение государственной монополии на внешнюю торговлю, приватизация государственной собственности усиливают необходимость внесения изменений в российское законодательство по проблемам иммунитета иностранного государства с учетом текущего положения дел.

В соответствии с пунктом 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования) выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В пункте 2 этой статьи зафиксировано диспозитивное правило о том, что к субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Статья 1204 ГК РФ "Участие государства в гражданско-правовых отношениях, осложненных иностранным элементом" гласит, что к гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства правила настоящего раздела (раздел 6 - прим.) применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом.

Статья 127 ГК РФ утверждает, что особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в частноправовых отношениях с иностранным элементом определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Указанные положения, содержащиеся в действующем законодательстве, прямо указывают на обязательность упорядочения законодательства и восполнения пробелов в нем по вопросам иммунитета государства и его собственности.

Таким образом, современные условия осуществления предпринимательской деятельности с участием иностранного элемента и несоответствия и пробелы действующего российского законодательства требуют адекватного нормативно-правового регулирования данной сферы правоотношений.

Цели и предмет правового регулирования, задачи закона, круг лиц, на которых распространяется действие закона, их новые права и обязанности

Цель Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" состоит в создании правовой основы участия иностранного государства в международных частноправовых отношениях в качестве субъекта международного частного права. Данный закон будет иметь собственный предмет правового регулирования, не охватываемый никакими иными федеральными законами и в настоящее время не входящий в сферу регулирования ни одного из подзаконных нормативных актов в данной области.

Предметом Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" являются общественные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и власти субъектов Федерации, их должностных лиц, органами государственной власти иностранных государств и их государственных образований, должностных лиц иностранных государств, а также российскими и иностранными негосударственными коммерческими организациями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, связанными участием иностранного государства в частноправовых отношениях. Основной принцип нового Федерального закона заключается в том, что иностранное государство пользуется в Российской Федерации юрисдикционным иммунитетом, за изъятиями, установленными настоящим законом, к которым относятся:

- отказ от судебного иммунитета;

- отказ от иммунитета от принятия обеспечительных мер;

- отказ от иммунитета от принудительного исполнения судебного решения;

- отказ от иммунитета собственности государства;

- отказ от иммунитета от доктрины акта государства.

Настоящим законом устанавливаются принципы, цели и задачи участия иностранного государства в частноправовых отношениях, порядок отказа иностранного государства от иммунитета, вопросы процессуального характера участия иностранного государства в российском судопроизводстве, закреплен принцип взаимности.

Принятие закона позволит решить следующие задачи:

1) сформировать единый понятийно-категориальный аппарат законодательства об иммунитете государства и его собственности. С этой целью предлагаются такие понятия, как:

- иностранное государство - государство, органы государственной власти, составные части государства, учреждения государства и их должностные лица в той мере, в какой они правомочны осуществлять действия по реализации суверенной власти государства и выступают в этом качестве;

- российский суд - судебные органы, осуществляющие правосудие в Российской Федерации;

- юрисдикционный иммунитет - судебный иммунитет, иммунитет от предварительного обеспечения иска, иммунитет от принудительного исполнения судебного решения, иммунитет собственности государства;

- судебный иммунитет - неподсудность одного государства судам в другом государстве;

- иммунитет от предварительного обеспечения иска - невозможность наложения ареста на имущество, являющееся собственностью иностранного государства, без четко выраженного согласия государства, и принятия в отношении этого государства в другом государстве никаких мер предварительного обеспечения иска;

- иммунитет от принудительного исполнения судебного решения - невозможность без четко выраженного согласия государства обращения взыскания на имущество, являющееся собственностью иностранного государства, и принятия в отношении этого государства в другом государстве никаких принудительных мер по обеспечению иска или исполнения судебного решения;

- иммунитет собственности государства - неприкосновенность собственности иностранного государства, невозможность ее национализации, конфискации, обращения на нее взыскания, принудительного отчуждения, насильственного удержания на территории иностранного государства;

- иммунитет доктрины акта государства подразумевает, что иностранные компетентные органы не могут оспаривать вопрос о принадлежности собственности государству, если государство заявляет, что эта собственность принадлежит ему;

2) установить единый комплекс принципов участия иностранного государства в международных частноправовых отношениях;

3) выстроить единую систему законодательства об иммунитете иностранного государства и его собственности, включающую в себя федеральный и региональный уровни;

4) закрепить единый порядок отказа иностранного государства от иммунитета и участия иностранного государства в судебном разбирательстве;

5) определить перечень имущества, используемого только в целях осуществления суверенной власти;

6) конкретизировать процессуальные права и обязанности иностранного государства.

Действие Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" направлено на органы государственной власти и власти субъектов Федерации, их должностных лиц, органы государственной власти иностранных государств и их государственных образований, должностных лиц иностранных государств, российские и иностранные негосударственные коммерческие организации, граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Учитывая, что Федеральный закон "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" разрабатывается впервые, большинство его положений будут новыми для лиц, на которых он распространяет свое действие.

К новым правам и обязанностям, в частности, относятся закрепление процедуры согласия иностранного государства на отказ от иммунитета, процессуальные права и обязанности иностранного государства в российском судопроизводстве в случаях ограничения иммунитета.

Место будущего закона в системе действующего законодательства

Законодательство о юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности будет состоять из настоящего Федерального закона и других нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды участия иностранного государства в предпринимательской деятельности, принципы и условия ее осуществления, которые не могут противоречить данному Федеральному закону.

Федеральный закон "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" представляет собой нормативный правовой системообразующий акт, призванный восполнить пробел в регламентации правоотношений в данной сфере. Он направлен на реализацию положений статьи 8 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

В связи с принятием Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" подлежат изменению Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ.

После принятия рассматриваемого закона необходимо будет привести региональное законодательство в соответствие с федеральным законодательством.

Федеральный закон "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" будет иметь большое значение для правовой системы Российской Федерации. Закон сможет создать единообразную законодательную базу для решения актуальных проблем, связанных с систематизацией законодательных положений об иммунитете иностранного государства, упорядочением судопроизводства по делам с участием иностранного государства.

Федеральный закон должен стать основополагающим законом в данной сфере. Его принятие устранит пробелы и противоречия в законодательстве Российской Федерации в сфере иммунитета иностранного государства и его собственности, обеспечив единый подход к регулированию общественных отношений, возникающих в процессе участия иностранного государства в частноправовых отношениях.

Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона

Формирование целостного, адекватного и жизнедеятельного регулирования правоотношений в сфере закрепления пределов юрисдикционного иммунитета иностранных государств и его собственности в Российской Федерации является настоятельной необходимостью современного этапа развития законодательства в целом в области предпринимательской деятельности с участием иностранного элемента.

К последствиям разработки и принятия Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" можно отнести следующее.

1. Принятие нового Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" позволит облегчить доступ к финансовых ресурсам, современным технологиям, управленческим навыкам, инновационным товарам и услугам.

2. Принятие нового закона будет способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики, ее стабильному росту и повышению уровня жизни населения России.

3. Принятие нового закона создаст правовые предпосылки и условия для дальнейшего привлечения иностранных инвестиций в экономику России и эффективного участия страны в международном инвестиционном сотрудничестве, что соответствует одному из приоритетных направлений государственной экономической политики в Российской Федерации.

4. Принятие нового закона обеспечит комплексную реализацию норм Конституции РФ, которая направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие его граждан.

5. Новый закон позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования иммунитета государства и его собственности, значительно укрепит защиту интересов государства и его собственности в международных частноправовых отношениях.

6. Принятие нового закона направлено на дальнейшее развитие законодательства Российской Федерации касательно иностранных инвестиций, его гармонизацию и унификацию, дальнейшую адаптацию к участию в международных экономических организациях.

7. Приведение федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и подзаконных нормативных актов Российской Федерации различного уровня в соответствие с будущим Федеральным законом будет содействовать упорядочению системы законодательства Российской Федерации в этой области.

8. Новый закон будет способствовать дальнейшему совершенствованию российского процессуального законодательства и восполнит пробелы в отношении правил судопроизводства по делам с участием иностранного государства.

Библиография

Богуславский М.М. Международное частное право: учебник. - М., 2005.

Вельяминов Г.М. Политика, право и международные инвестиции // Правовые аспекты инвестиционных договоров. - М., 2012.

Кашин В.А. Налоговые соглашения России. - М., 1998.