Личная заинтересованность и конфликт интересов: обзор изменений правового регулирования (А.В. Шалаев, журнал "Делопроизводство и кадры", N 10, октябрь 2015 г.)

Личная заинтересованность и конфликт интересов: обзор изменений правового регулирования

А.В. Шалаев

Журнал "Делопроизводство и кадры", N 10, октябрь 2015 г.

В начале октября Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон N 285-ФЗ*(1), вносящий ряд изменений в систему правового регулирования обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. До дня вступления в силу изменений, внесенных новым законом, этот вопрос преимущественно регулировался статьей 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации. Обратимся к принятым поправкам.

С 2010 года и почти по настоящее время понятийный аппарат и основная регулятивная нагрузка в вопросе обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов находилась в Трудовом кодексе, а также в Федеральном законе "О противодействии коррупции"*(2). Трудовой кодекс распространял своё действие на работников госкорпораций, 273-й Федеральный Закон - на госслужащих, подобные нормы были включены также в:

- ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе"*(3),

- ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе"*(4),

- ст. 71 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(5).

Трудовой кодекс и 273-й Федеральный закон обязывали государственного или муниципального служащего, сотрудника госкорпорации представлять сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей (п. 1 ч. 1 ст. 349.1 ТК РФ, ч. 1 ст. 8 Федеральный закон "О противодействии коррупции").

В правовом регулировании была некая двойственность. Понятия личной заинтересованности и конфликта интересов существовали в двух вариантах: для государственных и муниципальных служащих и для сотрудников госкорпораций и несколько отличались друг от друга.

Такое различие, на наш взгляд, являлось весьма существенным и создавало необоснованную неоднородность правового регулирования. И вот, наконец, Федеральный закон от 05.10.2015 N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" эту неоднородность ликвидировал, признав определения обоих понятий из Федерального закона "О противодействии коррупции" универсальными и распространив их на работников госкорпораций и компаний, заодно исключив оба понятия из ст. 349.1 Трудового кодекса РФ, оставив в ней список запретов, распространяющихся на работников госкорпораций и компаний.

Трудовой кодекс

ФЗ "О противодействии коррупции"

Под личной заинтересованностью работника государственной корпорации или государственной компании, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им трудовых обязанностей, понимается возможность получения работником государственной корпорации или государственной компании в связи с исполнением трудовых обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц.

Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Трудовой кодекс

ФЗ "О противодействии коррупции"

Под конфликтом интересов в настоящей статье понимается ситуация, при которой личная заинтересованность работника государственной корпорации или государственной компании влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им трудовых обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью работника государственной корпорации или государственной компании и правами и законными интересами государственной корпорации или государственной компании, работником которой он является, способное привести к причинению вреда имуществу и (или) деловой репутации этой организации.

Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

В новой редакции статья выглядит так:

Статья 349.1. Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний

Работник государственной корпорации или государственной компании в случаях и в порядке *(6), которые установлены Правительством Российской Федерации, обязан:

1) представлять сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей;

2) сообщать работодателю о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Для целей настоящего Кодекса используется понятие личная заинтересованность, установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Для целей настоящего Кодекса используется понятие конфликт интересов, установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Работнику государственной корпорации или государственной компании в случаях, установленных Правительством Российской Федерации*(7), запрещается:

1) участвовать в деятельности органов управления и контроля коммерческой организации, за исключением участия с согласия высшего органа управления государственной корпорации или государственной компании;

2) осуществлять предпринимательскую деятельность;

3) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственной корпорации или государственной компании, за исключением осуществления такой деятельности с согласия высшего органа управления государственной корпорации или государственной компании;

4) получать в связи с исполнением трудовых обязанностей вознаграждения от иных юридических лиц, физических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха и иные вознаграждения), за исключением вознаграждений за исполнение в случае, предусмотренном "пунктом 1" настоящей части, функций членов органов управления и контроля коммерческой организации и компенсаций командировочных расходов, связанных с исполнением таких функций;

5) использовать в целях, не связанных с исполнением трудовых обязанностей, имущество государственной корпорации или государственной компании, а также передавать его иным лицам;

6) разглашать или использовать сведения, отнесенные законодательством Российской Федерации к "сведениям" конфиденциального характера, или служебную информацию, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением трудовых обязанностей;

7) принимать от иностранных государств, международных организаций награды, почетные и специальные звания (за исключением научных званий) без письменного разрешения представителя работодателя;

8) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных не являющихся объектом деятельности государственной корпорации или государственной компании организаций;

9) создавать в государственной корпорации или государственной компании структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

10) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

11) заниматься без письменного разрешения работодателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Работнику государственной корпорации или государственной компании, его супругу (супруге) и несовершеннолетним детям в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"*(8), запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Понятие конфликта интересов, используемое Федеральным законом "О противодействии коррупции", претерпело несколько существенных изменений: во-первых, оно более не касается только муниципальной и государственной службы, а распространяется на лиц, занимающих любые должности, на которых законом предусматривается обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Определение личной заинтересованности вообще наконец доросло до европейских стандартов антикоррупционного законодательства и звучит теперь так:

"[...] под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми указанное выше лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями"*(9). Сам порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов, описанный в статье 11, претерпел только редакционные изменения.

Круг лиц, обязанных сообщать об установленном порядке, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта расширен: к федеральным государственным гражданским служащим добавлены государственные гражданские служащие субъектов федерации и муниципальные служащие, замещающие свои должности на постоянной основе*(10). Норма эта пока не работает, поскольку единственный подзаконный акт, действующий в данной сфере - Указ Президента РФ от 18.05.2009 N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"*(11) - распространяется только на федеральных государственных служащих.

Одновременно Федеральный закон от 05.10.2015 N 285-ФЗ вносит в целый ряд Федеральных законов следующие изменения:

- в статью 8 Федерального закона от 8 января 1998 года N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"*(12),

- в статью 16 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности"*(13),

- в статью 20 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(14),

- в статью 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(15),

- в статью 40.2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"*(16),

- в статью 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"*(17),

- в статью 6 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(18),

- в статью 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(19),

- в статью 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(20),

- коими вводится обязанность для соответствующих должностных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности и конфликта интересов.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 205-ФЗ "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации"*(21) дополнен аналогичной по содержанию статьей 17.1.

Кстати. Федеральный законодатель исключил акции из списка активов, которые следует передать в доверительное управление или продать.

Требование о предоставлении сведений имущественного характера также остается в силе. Несоблюдение этого запрета, как и непринятие мер к урегулированию конфликта интересов, влечет досрочное прекращение полномочий, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, определяющими правовой статус соответствующего лица.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов: Федеральный закон от 05.10.2015 N 285-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.10.2015.

*(2) О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.

*(3) О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // "Собрание законодательства РФ", 05.03.2007, N 10, ст. 1152.

*(4) О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 08.06.2015) // "Российская газета", N 162, 31.07.2004.

*(5) О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.12.2011.

*(6) О соблюдении работниками государственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 21.08.2012 N 841 (ред. от 13.05.2015) // "Российская газета", N 194, 24.08.2012.

*(7) Там же.

*(8) О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: Федеральный закон от 07.05.2013 N 79-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013.

*(9) О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228. Ч. 2 ст. 10.

*(10) Там же, ч. 4.1 ст. 12.2.

*(11) О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: Указ Президента РФ от 18.05.2009 N 558 (ред. от 23.06.2014) // "Российская газета", N 89, 20.05.2009.

*(12) О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1998 года N 7-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 2, ст. 223. П. 4 ст. 8.

*(13) О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 1, ст. 2. Ч. 4 Ст. 16.

*(14) О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 28, ст. 2790; 2007, N 10, ст. 1151; 2013, N 30, ст. 4084. П. 11 ст. 20.

*(15) О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // П. 2.1 ч. 1 ст. 10.

*(16) О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 05.10.2015) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366. Ч. 3 ст. 40.2.

*(17) О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 1, ст. 15. П. 4.1 ст. 13.

*(18) О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 2, ст. 74. Ч. 2.2 ст. 6.

*(19) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст. 5005. П. 7 ст. 12.

*(20) Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 24, ст. 2253. П. 15.3, 15.4 ст. 29.

*(21) Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 205-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 31, ст. 4174; 2013, N 27, ст. 3477.