Организационно-правовые аспекты противодействия коррупции в органах прокуратуры (В.В. Стрельников, журнал "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2015 г.)

Организационно-правовые аспекты противодействия коррупции в органах прокуратуры

В.В. Стрельников,

кандидат юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2015 г.

Надлежащее функционирование современных органов прокуратуры во многом зависит от слаженности внутренних управленческих воздействий, направленных на стабилизацию служебных отношений. Эти воздействия предполагают искоренение различных негативных факторов, препятствующих выполнению органом государственного надзора своего предназначения. Одним из них, по общему определению, является коррупция, которая, являясь одним из наиболее опасных социальных явлений, способна не только дезорганизовать работу любого государственного органа власти либо учреждения, но и привести к полному развалу системы государственного управления. Противодействие коррупции в надзорном ведомстве имеет повышенное значение, поскольку рассматриваемая структура, согласно закону, обладает полномочиями по пресечению коррупционных проявлений. Неэффективность работы по борьбе с этим негативным явлением внутри прокуратуры автоматически может сказаться на выполнении прокурорскими работниками функций по предупреждению и пресечению взяточничества, покровительства и различных злоупотреблений полномочиями со стороны чиновников государственных и муниципальных органов власти.

Формирование оптимальных путей борьбы с данным вредоносным фактором предполагает анализ законодательных и теоретических подходов к определению содержания термина "коррупция".

Несмотря на то что об этом социально-экономическом общественном пороке длительное время много говорилось и писалось в средствах массовой информации, следует отметить, что системная и целенаправленная работа с привлечением сил всех органов исполнительной власти и правоохранительных министерств и служб в данном направлении стала осуществляться сравнительно недавно - с конца 2008 г. В период осуществления полномочий Президента РФ Д.А. Медведев впервые в новейшей истории России инициировал широкомасштабную кампанию по искоренению коррупционных проявлений, составной частью которой являлось нормативное закрепление соответствующих признаков. Принятый 25 декабря 2008 г. Федеральный закон от N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(1) (далее - ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ) в ст. 1 установил, что коррупция - это:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подп. "а", от имени или в интересах юридического лица;

Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Рассматривая особенности правового оформления коррупционных отношений справедливости ради необходимо отметить, что отечественные законодатели использовали некоторые международные нормы. Так, например, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., формально не выделяя в особую группу данный вид преступной деятельности, в ст. 8 определяет ее юридический состав:

а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Эти нормы впоследствии получили дальнейшее развитие в УК РФ*(2).

Следует заметить, что на международном уровне общее понятие коррупции было сформулировано несколько раньше - в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН*(3). Согласно этому документу, термин "коррупция" охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Обратим внимание, что данное определение включает в себя только пассивные формы коррупционных правонарушений. Это объясняется тем, что адресатом соответствующих норм являются должностные лица.

В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию*(4) (Россия в ней не участвует) предусматривается, что "коррупция" означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.

Отметим, что международные нормы оказали существенное влияние на законодательный базис, определяющий основное содержание коррупционных правонарушений. Благодаря выработанным мировым сообществом подходам, повлиявшим на разработку ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, рассматриваемое негативное явление стало трактоваться не только как преступное деяние или их совокупность, но и как должностное правонарушение, являющееся основанием для утраты доверия к государственному либо муниципальному служащему.

Однако вступление в силу этого закона вызвало волну критики, связанной с юридической неполнотой в определении признаков коррупционных действий и, как следствие, неоправданное сужение сферы применения антикоррупционного законодательства. В специальной литературе высказано суждение относительного того, что указанный нормативный акт, по сути, выводит из круга ответственности выгодоприобретателей - третьих лиц*(5). Отдельными исследователями отмечается, что несмотря на юридическое уточнение содержания коррупционных правонарушений и установление прямой связи с уголовно наказуемыми деяниями в этой сфере, ответственность за которые предусмотрена УК РФ, за рамками остаются отношения в государственных учреждениях, предприятиях и организациях, направленные на получение неправомерной имущественной выгоды и нематериальных преференций*(6).

В этом аспекте хотелось бы отметить высказывание Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки: "Коррупцию следует рассматривать не только как прямой подкуп должностного лица, а как явление, заключающееся в разложении власти, когда служащие и иные лица, уполномоченные выполнять публичные функции, используют свое служебное положение в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах"*(7).

Присоединяясь к данному мнению, также обозначим актуальную на сегодняшний день позицию И.А. Терещенко, который полагает, что коррупцию как явление, несущее опасность для всех и каждого, следует рассматривать максимально широко и отказаться от традиционного ее восприятия как атрибута, присущего только государственной и муниципальной службе. Испокон веков люди стремились к карьерному росту. Чем выше должность, тем больше горизонтов она открывает, - эта аксиома применима везде независимо от того, где трудится гражданин - в государственном или частном секторе. Психология в данном случае проста: должность - это не только определенная власть, но и источник дохода: чем выше должность, тем больше прибыли и выгод она должна приносить. Любая должность - это возможность самореализации для лица, повод к получению дополнительных знаний и навыков, которые можно использовать как во благо, так и во вред организации, коллективу, органу, государству. Поэтому коррупция в современном понимании представляет собой любые корыстные должностные злоупотребления*(8).

Комментируя отдельные нормы ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ. А.Б. Смушкин и А.Б. Юдина отмечают, что коррупция проникла не только на все уровни власти, но и в большинство сфер российской жизни. Как показывает "индекс восприятия коррупции", рассчитанный за 2012 год, ситуация в России хуже, чем во многих африканских странах: Россия заняла 133-е место (из 176 стран) вместе с Коморскими островами, Гайаной, Гондурасом, Ираном и Казахстаном. Рейтинги трех остальных стран БРИК выглядят намного лучше: Бразилия заняла 73-е место, Китай - 80-е, а Индия - 94-е*(9). Отдельные авторы отмечают, что на сегодняшний день, несмотря на внедрение в практику многочисленных законодательных инициатив, ситуация не сильно изменилась*(10).

Не требует доказательств утверждение, что с коррупцией необходимо активно бороться и пресекать этот порок прежде всего в аппаратах государственных и муниципальных органов власти.

Прокуратура, занимая особое место среди органов государственного управления, к сожалению, также подвержена этому вредоносному явлению. В данном аспекте Д.А. Зарандия высказывается, что необходимо выработать действенный комплекс мер, направленных на предотвращение поборов в правоохранительных органах и законодательно пресечь желание работников контролирующих ведомств, полиции, а также судей и прокуроров получать что-либо помимо должностного оклада и причитающихся по закону льгот и выплат*(11).

М.А. Долгов также говорит о целесообразности избирательного противодействия коррупции в правоохранительной сфере. К лицам, обеспечивающим законность, должны быть предъявлены особые требования, исключающие противоправность служебного поведения, и применяться нормы, карающие коррупционные проступки более строго*(12). Другие исследователи, напротив, высказываются о том, что государство должно одинаково реагировать на все коррупционные правонарушения независимо от того, в каком органе и каким чиновником они совершены. "Изобретать особый велосипед" для ведомств, призванных непосредственно защищать права и свободы человека и гражданина, не имеет смысла, поскольку перекос в осуществлении единой антикоррупционной политики в государстве в данном случае неизбежен*(13).

Выражая солидарность с подобным концептуальным подходом, отметим, что, невзирая на внутриорганизационные особенности построения управленческих отношений, независимость прокуратуры от органов власти и коммерческих структур, прокурорские работники - это такие же люди, как и служащие иных государственных органов и работники негосударственного сектора. Задействованные в прокуратуре лица наряду с многочисленными гражданами нашей страны испытывают финансовые проблемы и подвержены различного рода соблазнам.

Следует подчеркнуть, что упомянутый выше ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, а также Национальная стратегия противодействия коррупции*(14) не предусматривают каких-либо специфических мер, направленных на пресечение этого вредоносного явления исключительно в прокуратуре либо в иных правоохранительных органах. Эти документы отображают единый подход, направленный на борьбу с коррупционными правонарушениями во всех государственных образованиях.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. особо подчеркивалось, что коррупция выступает одним из главных барьеров на пути всеобщего развития страны. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла*(15).

Важно отметить, что указанные нормативные акты положили начало централизованному внедрению в практику государственного управления единых мер, направленных как на профилактику подобных проявлений, так и на выявление и пресечение неподобающего поведения чиновников. Одним из правовых средств противодействия коррупции, повсеместно укрепившимся во всех органах государственной власти, стала обязательность декларирования доходов и представление сведений об имуществе должностных лиц и членов их семей. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(16) (далее - Закон о прокуратуре) напрямую не устанавливает данную обязанность по отношению к работникам органов и учреждений прокуратуры. Однако в ст. 40.2 отражено, что на служащих исследуемого ведомства распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(17). В этих нормах закреплена необходимость ежегодного представления сведений о доходах и имуществе прокурорских работников, их супругов и несовершеннолетних детей.

Исследование специальной литературы показывает, что первоначально при введении рассматриваемой обязанности ее позитивное значение оценивалось весьма высоко и воспринималось как одно из действенных средств, позволяющих скорректировать поведение государственных служащих, не допустить получения неправомерных доходов и сформировать ореол государственной и муниципальной службы, позволяющий общественности контролировать служебное поведение должностных лиц*(18). Однако впоследствии "...чиновническая каста приспособилась к этим законодательным нововведениям. Одновременно с принятием законодательных правил декларирования полученного жалованья и якобы приобретенного на него имущества сформировались негласные правила, определяющие, какие сведения можно указать, а какие - не следует. Чиновники уже давно и доподлинно знают, что могут проверить и будут проверять, а также о тех данных, на которые руководство и служба безопасности закроют глаза"*(19).

О.Е. Калпинская констатирует, что, несмотря на масштабную кампанию противодействия коррупции, борьба с ней остается кулуарным явлением, ее результаты всегда есть итог административного усмотрения вышестоящего руководства*(20). Для того чтобы побороть рассматриваемую негативную тенденцию и вывести противостояние разрастанию этой опухоли в теле государственного аппарата на новый качественный уровень, на высшем законодательном уровне принята действенная правовая мера, позволяющая придавать гласности обозначенные сведения. Ею является утвержденный Указом Президента РФ от 8 июля 2013 г. N 613 Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования*(21). Этот документ в п. 2 определяет, что на официальных интернет-сайтах государственных органов размещается следующая информация:

а) перечень объектов недвижимого имущества, принадлежащих служащему (работнику), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности или находящихся в их пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из таких объектов;

б) перечень транспортных средств с указанием вида и марки, принадлежащих на праве собственности служащему (работнику), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям;

в) декларированный годовой доход служащего (работника), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

г) сведения об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимого имущества, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход служащего (работника) и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки.

В свою очередь, Положение о порядке представления в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденное Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2010 г. N 126, в п. 15 обязывает прокурорских работников представлять сведения, обозначенные в п. "а", "б" и "в" п. 2 Порядка, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июля 2013 г. N 613. В указанных нормах эти позиции полностью совпадают, однако сведения, определенные в п. "г" Порядка в этом приказе не отражены и, следовательно, не подлежат предоставлению служащими органов и учреждений прокуратуры. Таким образом, налицо расхождение единой линии противодействия коррупции в системе имеющихся государственных органов и особого органа - прокуратуры.

При этом пункт 1 Положения предписывает сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представлять по формам, утвержденным Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559*(22). В настоящее время Генеральная прокуратура РФ требует неукоснительного соблюдения кадровыми подразделениями нижестоящих прокуратур положений этого указа.

Обратим особое внимание на следующее обстоятельство. Приведенные выше нормативные акты прямо обозначают обязанность размещения на официальных сайтах государственных органов анализируемых данных о государственных служащих. Каких-либо исключений приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2010 г. N 126 не содержит, его нормы свидетельствуют о том, что на интернет-сайтах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур должны быть отображены сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера абсолютно всех служащих прокуратуры. Однако, как показывает проведенное исследование, это требование в полном объеме не соблюдается. На указанных сайтах*(23) представлена информация только в отношении прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров, их заместителей, межгоррайпрокуроров, а также их супругов и несовершеннолетних детей. Сведения об иных работниках (служащих аппаратов прокуратур, заместителях и помощниках прокуроров городов и районов, а также государственных гражданских служащих) не представлены.

Отметим, что это является существенным нарушением исследуемых нормативных актов. Наличие данного нарушения можно выявить исходя из анализа информации о противодействии коррупции, представленной на всех сайтах прокуратур регионов России, что, в свою очередь, наглядно свидетельствует о его системности и дает основание полагать, что существует негласное устное указание Генеральной прокуратуры РФ либо особое распоряжение исключительно для служебного пользования, которые определяют данный объем размещенной на интернет-ресурсах информации. Но даже если подобные указания и распоряжения действительно имеют место, то они противоречат не только приказу Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2010 г. N 126 и Указу Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559, но и ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ.

Анализ вышепредставленных данных позволил выявить ряд интересных тенденций. Из практики известно, что на должности прокуроров городов районов назначаются, как правило, лица, имеющие продолжительный стаж работы в органах прокуратуры. Это говорит о возможности самостоятельной покупки жилья. Некоторые из прокуроров, согласно представляемым ими сведениям, при годовом доходе от 1 до 2 млн. руб., а также их супруги не имеют жилых помещений в собственности, но при этом обладают автомобилями VIP-класса. Отдельные должностные лица с аналогичным доходом задекларировали только парковочные места, автомобильные прицепы либо маломерные суда. В сведениях присутствуют должностные лица и их супруги, вообще не обладающие собственностью, однако имеющие несколько жилых домов, квартир и земельных участков в пользовании. Также можно обнаружить прокуроров, не имеющих в собственности имущества, при этом квартирами и домами владеют их несовершеннолетние дети.

Здесь отметим, что существуют различные способы, позволяющие легально уклониться от декларирования имущества. Так, например, прокурорский работник, как и любой гражданин, вправе получить в аренду земельный участок для индивидуального жилищного строительства (ст. 30.1 ЗК РФ). Нормативные акты федерального уровня, субъектов Федерации и муниципальных образований устанавливают весьма сложную и требующую значительных временных и материальных затрат процедуру ввода в эксплуатацию и оформления в собственность объектов капитального строительства, постройка которых завершена. При этом лицо, осуществившее строительство в строгом соответствии с законом, может не регистрировать свое право собственности на жилой дом и проживать в нем долгие годы, сославшись на то, что необходимые для регистрации объекта недвижимости документы, предусмотренные ЗК РФ, ГрК РФ, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(24), находятся в стадии оформления. Отсутствие в данном случае свидетельства о праве собственности на жилой дом позволяет не указывать этот объект недвижимости в форме, утвержденной Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559. ГК РФ позволяет реализовывать различные схемы кредитования и лизинга, при которых имущество может быть передано в пользование, а право собственности на него будет принадлежать банку или лизинговой организации. В этой ситуации обязанности по отображению сведений не возникает. Способом, позволяющим избежать декларирование, является оформление имущества на братьев и сестер, матерей и отцов, иных родственников, поскольку, как мы уже отмечали, указанная форма заполняется только на государственного служащего, его супругу (супруга) и их несовершеннолетних детей. Отметим, что рассматриваемые сведения предоставляются ежегодно в срок до 30 апреля года, следующего за отчетным. Подобное позволяет приобрести, к примеру, транспортное средство в начале года и продать его в конце этого года - в данном случае его также не потребуется декларировать.

В специальной литературе высказано мнение о том, что "задача победить коррупцию по сложности решения сравнима с задачей сделать всех в нашей стране здоровыми, красивыми и счастливыми. Но если мы справимся со второй, то первая отпадет сама собой... Однако, если опустить руки и ничего не предпринимать, мы захлебнемся в пучине беззакония в государственном секторе... Борьба с коррупцией должна происходить повсеместно при использовании всех средств и способов, какие только можно создать с учетом положений Конституции РФ"*(25). К.В. Севрюгин отмечает, что только лишь представление в вышестоящие инстанции сведений о доходах и имуществе чиновников, а равно их проверка и обнародование не являются панацеей в борьбе с проявлениями коррупции. Вместе с этим подобный элемент коррупционного противодействия является первичной основой, на которой можно построить систему способов искоренения этой негативной управленческой черты. Данная мера в дальнейшем окажет существенное влияние на процесс придания гласности информации о повседневной жизни граждан, решающих государственные дела*(26). Соглашаясь с приведенном суждением отметим, что первый и самый важный шаг в сторону решения этой сложнейшей проблемы государственного аппарата уже сделан - обнародование анализируемых сведений стало неотъемлемой обязанностью подразделений, контролирующих деятельность государственных служащих. Указанный аспект, а также содержание всего антикоррупционного законодательства наглядно показывают, что борьба с коррупцией вышла из коридоров власти и позволила широким слоям населения принимать активное участие в искоренении этого социального зла.

На наш взгляд, следующим шагом должно стать дальнейшее расширение круга сведений о доходах и имуществе чиновников, подлежащих размещению на официальных сайтах не только прокуратуры, но и всех государственных органов. Актуальным в настоящее время является освещение информации о ценных бумагах и денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях. В качестве аргументации этого предложения укажем следующее. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"*(27) в ст. 10 вводит в научный и практический оборот словосочетание "органы, подразделения и должностные лица, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений".

Данный нормативный акт и ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ не определяют исчерпывающего их перечня. Как нам представляется, в этом нет необходимости, поскольку законодатель в данном случае вовлекает в борьбу с коррупцией всех без исключения граждан и коллективные образования, которые наделены государственными полномочиями и задействованы в органах муниципального управления. В указанной норме говорится, что такие субъекты обязаны осуществлять анализ сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лица, замещающего государственную должность, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Таким образом, сформирована сложная и многоступенчатая система оценки поведения чиновников и контроля за их личными доходами и затратами. Механизм функционирования этой системы представляет собой действия, направленные на истребование в установленном порядке сведений об имущественном положении чиновника (ст. 4 и 11 Закона N 230), что, в свою очередь, излишне формализует и затягивает процесс профилактики и противодействия коррупционным проступкам. Обозначенным субъектам будет гораздо проще и быстрее получить сведения о финансовых активах государственных служащих, если они будут размещены на официальных сайтах государственных органов, открытых для всех источников информации. Придание гласности сведений о ценных бумагах и счетах в кредитных организациях позволит сделать механизм коррупционного контроля более эффективным, поскольку в данном случае возможно наглядно сопоставить размер жалованья, полученного государственным служащим и его супругой (супругом), и имеющихся у них накоплений с характеристиками приобретенного имущества. Это нововведение будет способствовать избежанию необоснованных проверок. В данном аспекте представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденное Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559, а также в Положение о порядке представления в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденное приказом Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2010 г. N 126.

Борьба с коррупцией и объективность ее широкого освещения сегодня стали неотделимыми друг от друга государственными задачами. Гласность является мощным оружием, способным оказать огромное предупредительное воздействие на служебные отношения и дать им возможность развиваться в строго очерченных законом рамках. Средства массовой информации изобилуют примерами, когда за взятку были пойманы и привлечены к уголовной ответственности врач, учитель, чиновник низового или среднего звена.

Результаты расследования уголовных дел коррупционной направленности в отношении государственных служащих, занимающих руководящие посты в органах исполнительной власти, в том числе правоохранительных, также можно найти на страницах печатных изданий и интернет-сайтах. При этом информацию о выявленных фактах коррупции в органах прокуратуры обычному гражданину найти достаточно проблематично. Одним из немногих исключений является получившее широкую огласку дело "подмосковных прокуроров".

Громкий скандал, связанный с "игорным делом", имел место в 2011 г. ФСБ тогда сообщила о раскрытии в Подмосковье сети незаконных казино, которые, по данным следствия, "крышевали" местные прокуроры и сотрудники МВД. С этого эпизода начался самый острый конфликт между Следственным комитетом и прокуратурой. Всего по подозрению в "крышевании" игровых центров за три года были задержаны 11 прокуроров и сотрудников МВД. Среди них - первый зампрокурора Московской области А. Игнатенко, экс-руководитель управления областной прокуратуры Д. Урумов, экс-прокурор г. Клина Э. Каплун, прокурор г. Озеры А. Дрок, а также бывший прокурор г. Ногинска В. Глебов*(28).

ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ в числе основных принципов борьбы с анализируемым пагубным явлением называет публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, а также сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Данные положения наглядно свидетельствуют о том, что гласность в противодействии взяточничеству, покровительству и служебным хищениям законодатель признает одной из первичных мер, способной решить эти проблемы в нашем государстве.

О том, что прокуратура активно и результативно осуществляет надзор за исполнением антикоррупционных норм, сайты Генеральной прокуратуры РФ и региональных прокуратур ежедневно напоминают. Однако о выявленных коррупционных действиях самих работников прокуратуры эти сайты по неизвестным причинам не упоминают. Подобное позволяет сделать следующие выводы: либо в прокуратуре коррупции действительно нет, либо она есть, но работа с кадрами в данном направлении не ведется, либо ведется, но результаты не освещаются и продолжают оставаться в прокурорских кабинетах и коридорах.

Здесь будет нелишним провести некоторую параллель между надзорным ведомством и другой силовой структурой - Министерством внутренних дел РФ. 25 августа 2011 г. экс-министр МВД России Р. Нургалиев на встрече с личным составом УМВД по Костромской области с высокой трибуны заявил, что коррупции в полиции нет*(29). Это высказывание вызвало волну повсеместной критики и, согласно некоторым мнениям, в совокупности с другими негативными тенденциями в деятельности МВД РФ стало причиной отставки министра*(30). Впоследствии назначенный на эту должность В. Колокольцев в своем выступлении в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 17 октября 2012 г. открыто признал существование коррупции не только в рядах органов внутренних дел, но и во всех иных государственных органах*(31).

О том, что органы прокуратуры нуждаются в "чистке" и избавлении от сотрудников, злоупотребляющих служебным положением в личных целях, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка заявил сенаторам в своей речи в 2011 г.*(32) Между тем на закрытость внутриорганизационной деятельности органов прокуратуры от общественности и недостаточность информирования населения о результатах прокурорских проверок указывают не только многочисленные исследователи*(33), но и Конституционный Суд РФ*(34). На наш взгляд, в целях установления эффективного взаимодействия прокуратуры и граждан в вопросах пресечения коррупционных правонарушений, повышения престижа службы в надзорном ведомстве, стимулирования надлежащего поведения прокурорских работников необходимо в Законе о прокуратуре закрепить особую норму, обязывающую размещать на официальных интернет-сайтах прокуратур информацию о результатах внутренних проверок прокуроров, замешанных в коррупционных связях и проступках. Гласность в этих вопросах сможет поднять борьбу с анализируемым явлением на новый уровень и повысить авторитет органа, выполняющего функции государственного надзора.

Продолжая далее наше исследование, обозначим еще один важный элемент, способствующий искоренению этого негативного фактора. Им является ротация кадров.

Ротация (лат. rotatio) означает "круговое движение". В научной литературе справедливо отмечается, что эта дефиниция применительно к государственным служащим означает их горизонтальное перемещение из одного государственного органа в другой либо в пределах одного государственного органа на сопоставимые по уровню профессионализма, должностных обязанностей и оплаты труда должности*(35). Отметим, что обязательность перемещения лиц, замещающих государственные посты на равнозначные должности, прочно закрепилась в мировой практике. Например, в Японии считается, что ротация государственного служащего - это гарантия его всестороннего развития, успешной карьеры и максимальной пользы для организации. Место работы японец - госслужащий меняет каждые два-три года. Средний возраст начальника отдела - около 40 лет, заместителя начальника департамента - 50, начальника департамента - 55 лет. В год меняется примерно 30-40% персонала. Во многом это решает проблему взаимозаменяемости, позволяет сохранить высокую антикоррупционную мотивацию к труду и в конечном итоге снижает текучесть кадров и повышает их эффективность. В Министерстве иностранных дел ФРГ действует правило неограниченной ротации кадров. Это значит, что служащие ведомства могут быть по решению руководства направлены в любую точку мира с любым заданием. Смена региона или предметной области деятельности служащего происходит, как правило, раз в три-четыре года. Готовность к неограниченной сменяемости круга служебных обязанностей - основное условие для службы в Министерстве иностранных дел ФРГ*(36).

Отметим, что в законодательстве значение этого термина до настоящего времени остается нераскрытым. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в свою очередь, с учетом многообразия государственных органов и различия их внутриорганизационных структур в ст. 60.1 допускает возможность незначительного повышения либо повышения статуса государственного служащего при ротации. В п. 6 этой нормы закреплено, что должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от трех до пяти лет. ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ и Закон о прокуратуре ни слова не упоминают об этом положительно влияющем на служебные отношения явлении.

Органами исполнительной власти введено в действие значительное количество руководящих документов, посвященных ротации кадрового состава государственных служащих*(37). Однако аналогичных документов применительно к прокурорским служащим на уровне Генеральной прокуратуры РФ до сегодняшнего времени принято не было. Примечательно, что Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации*(38) в п. 6.4 рассматривает перемещение (ротацию) прокурорских работников для рационального и эффективного использования их профессиональных, деловых и личностных качеств лишь в качестве элемента воспитательного процесса, реализуемого в целях укомплектования прокуратуры квалифицированными кадрами. Здесь следует отметить, что предложение о введении института ротации в военной и правоохранительной сферах в ходе социологических исследований получило положительную оценку. В частности, проведенный Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации опрос прокурорских работников показал, что распространение института ротации на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов может сыграть позитивную профилактическую антикоррупционную роль (за что высказались 74% опрошенных)*(39).

Исследуемое правовое явление в системе государственного управления следует рассматривать как организационную и профилактическую антикоррупционную меру одновременно. Его применение позволит существенно повысить уровень профессиональной подготовки государственных служащих, обеспечить передачу положительного опыта деятельности органов государственной власти, повысить эффективность государственного управления в целом, а также будет способствовать предотвращению таких явлений, как коррупционный протекционизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный непотизм и иные злоупотребления властью. Соответственно и сам государственный служащий, переводимый на постоянной основе к новому месту службы, будет менее подвержен коррупционным рискам*(40). На наш взгляд, ротация оперативного кадрового состава в прокуратуре имеет огромный потенциал. Практика показывает, что в некоторых межгоррайпрокуратурах прокуроры, их помощники и заместители работают длительное время, не имея возможности пойти на повышение. Многолетнее пребывание в одной и той же прокурорской должности способствует накоплению коррупционных связей и формированию определенного круга влияния на хозяйственные сферы. Эта негативная и очевидная тенденция является тормозом в развитии всей системы рассматриваемых в настоящей работе органов. Прокурорский работник, принимая присягу, не привязан ни к определенной должности, ни к какому-либо району, городу. При этом многие работники прокуратуры были бы рады перевестись на прокурорские должности в другие регионы, обрести новых друзей и знакомых, начать другую жизнь. В этом аспекте необходимо законодательно закрепить ротацию всех служащих прокуратуры по истечении пяти лет пребывания в должности и принять на уровне Генеральной прокуратуры РФ конкретизирующие эти вопросы положение. Материальная основа ротации сформирована и закреплена в ст. 41.5 Закона о прокуратуре.

Положительной тенденцией противодействия служебным злоупотреблениям является планирование работы в этом направлении. Во исполнение Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции"*(41) в системе органов исполнительной власти приняты внутренние планы*(42), направленные на поэтапное достижение конкретных результатов в борьбе с анализируемым явлением, в том числе с привлечением институтов гражданского общества. В органах прокуратуры, к сожалению, подобных документов не принималось.

На наш взгляд, принятие на уровне Генеральной прокуратуры РФ плана противодействия коррупции будет способствовать активизации работы в этом направлении и снижению количества должностных злоупотреблений.

Подводя итоги проведенному исследованию, отметим, что искоренению коррупции в надзорном ведомстве поможет единая линия действий, основанная на выработанных и внедренных во все государственные органы методах, которые берут начало в централизованной государственной политике противодействия этому социальному злу.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). ст. 6228.

*(2) См. ст. 1 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2011. N 19. ст. 2714. УК РФ дополнен статьей 291.1, устанавливающей уголовную ответственность за посредничество при даче взятки.

*(3) См.: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.) // Международная защита прав и свобод человека: Сб. док. М., 1990. С. 319-325.

*(4) См.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СЗ РФ. 2006. N 26. ст. 2780.

*(5) См.: Васильев С.В., Зубков А.Ю., Аленкин С.В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007. С. 29.

*(6) См.: Смахтин Е.В. Некоторые вопросы противодействия коррупции // Проблемы предупреждения и борьбы с преступностью и другими правонарушениями: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. 31 мая-1 июня 2012 г. / Под ред. Н.Ю. Лебедева. Новосибирск, 2012. С. 50.

*(7) Чайка Ю.Я. Выступление на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов 25 ноября 2006 г. М., 2006.

*(8) См.: Терещенко И.А. Коррупция как фактор угрозы национальной безопасности Российской Федерации: политологический анализ: Дисс. ... канд. полит. наук. М., 2010. С. 166-167.

*(9) См.: Смушкин А.Б., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". М., 2013.

*(10) См.: Смахтин Е.В. Указ. изд. С. 53.

*(11) См.: Зарандия Д.А. Политическая коррупция как форма теневой власти: Дисс. ... канд. полит. наук. Ростов-н/Д., 2012. С. 99.

*(12) См.: Долгов М.А. Противодействие коррупции (соотношение международно-правового и внутригосударственного регулирования): Дисс. ... к.ю.н. Воронеж, 2007. С. 111.

*(13) См.: Смушкин А.Б., Юдина А.Б. Указ. соч.

*(14) См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы" // СЗ РФ. 2010. N 16. ст. 1875.

*(15) См.: Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября.

*(16) См.: Российская газета. 1995. 25 ноября.

*(17) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. ст. 3215.

*(18) См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. B.Н. Южакова. М., 2007. С. 77.

*(19) Шевелевич A.A. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы:. Дисс. ... к.ю.н. М., 2008. С. 119.

*(20) См.: Калпинская О.Е. Международные правовые аспекты борьбы с коррупцией // Противодействие коррупции: правовые средства и методы: Материалы второй Междунар. науч.-практ. конф. 25 октября 2013 г. Великий Новгород, 2013. С. 18.

*(21) См.: Указ Президента РФ от 8 июля 2013 г. N 613 "Вопросы противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2013. N 28. ст. 3813.

*(22) См.: Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" // СЗ РФ. 2009. N 21. ст. 2544.

*(23) См., например: http://www.irkproc.ru/qa/643.html; http://www.prokuratura-vrn.ru/main.php?m=50&page=157; http://www.procpenza.ru/dohody/2013/12/12/20205946; http://www.chelproc.ru/anticor/dohod/; http://ulproc.ru/documents/sved; http://www.sarprok.ru/node/129; http://www.arhoblprok.ru/ru/anticor/; http://prokkchr.ru/protivodeistvie-korruptsii/informatsiia-dlia-posetitel ei.

*(24) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. ст. 3594.

*(25) Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб, 2000. С. 49.

*(26) См.: Севрюгин К.В. Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. Дисс. ... к.ю.н. Тюмень, 2011. С. 80.

*(27) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 50 (ч. 4). ст. 6953.

*(28) См.: Чайка похоронил "игорное дело" подмосковных прокуроров // www.tvrain.ru/articles/chajka_pohoronil_igornoe_delo_podmoskovnyh_prokuro rov-362685/.

*(29) См.: Нургалиев: "Коррупции в полиции не осталось" // www.gazeta.spb.ru/561804-0/.

*(30) См.: Непросто далась Колокольцеву эта должность // www.stringer-news.com/publication.mhtml?Part=48&PubID=21024.

*(31) См.: Колокольцев расстроил Госдуму // www.korrossia.ru/russia/mow/5296-kolokolcev-rasstroil-gosdumu.html.

*(32) См.: Чайка пообещал "чистки" в прокуратуре // www.a-komitet.ru/smi_o_korrupcii/16085/page/15/.

*(33) См., например: Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней: Дисс. ... к.ю.н. М., 2003. С. 44; Прокуратура в системе разделения властей / Под ред. П.И. Иванова. СПб, 2009. С. 66-69; Коршунов И.Л. Проблемы и перспективы прокурорского надзора в России: Монография. Астрахань, 2010. С. 72-77.

*(34) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" // СЗ РФ. 2000. N 9. ст. 1066.

*(35) См.: Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". М., 2014.

*(36) См.: Едкова Т.А., Кичигин Н.В., Ноздрачев А.Ф. и др. Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012.

*(37) См., например: Приказ Федеральной налоговой службы от 20 января 2014 г. N ММВ-7-4/14@ // Российская газета. 2014. 14 февраля; Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 декабря 2013 г. N 1459 // Российская газета. 2014. 7 февраля; Приказ Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 29 июля 2013 г. N 385 // Российская газета. 2013. 20 августа.

*(38) См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. N 114 "Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации".

*(39) См.: Анализ практики прокурорского надзора и мониторинг законодательства о противодействии коррупции: информ.-аналит. обзор. М., 2013. С. 21.

*(40) См.: Воробьев А.Г. Ротация в военной организации государства как средство противодействия коррупции: состояние и перспективы // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 10.

*(41) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 12. ст. 1391.

*(42) См., например: распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 30 сентября 2008 г. N АД-178-р; приказ Федерального медико-биологического агентства от 18 сентября 2008 г. N 319; приказ Минтранса России от 26 июля 2012 г. N 273; приказ Министерства регионального развития РФ от 28 августа 2012 г. N 394.