Правила доступа связи в решениях судов (А. Чеченин, газета "эж-ЮРИСТ", N 43, октябрь 2015 г.)

Правила доступа связи в решениях судов

А. Чеченин,

юрист,

г. Великий Новгород

Газета "эж-ЮРИСТ", N 43, октябрь 2015 г.

Применяя документ, регулирующий отношения между собственниками сетей электросвязи и владельцами инфраструктуры для размещения таких сетей, обе стороны отношений могут разойтись в толковании отдельных его положений. Попытаемся найти возможные решения до того, как сформировалась судебная практика.

Ключевой термин

Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (далее - Правила) были утверждены Постановлением Правительства РФ от 29.11.2014 N 1284. Разработала Правила Федеральная антимонопольная служба РФ в соответствии с утвержденным еще в 2012 году планом мероприятий "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики". Кроме того, принятие Правил идет в общем русле законотворческой и правоприменительной работы по обеспечению беспрепятственного размещения сетей связи в том числе в городской инфраструктуре. То есть принятие документа было предсказуемым, продуманным и, как представляется, полезным. Полезность, однако, не исключает наличия некоторых проблем в применении отдельных положений Правил.

Главным изменением в существующих правоотношениях между собственником инфраструктуры (опор, канализации и т.д.) и оператором связи, желающим разместить сети связи на таких объектах, стал запрет на необоснованный отказ в предоставлении доступа к инфраструктуре. Иные нормы Правил лишь обеспечивают исполнение этого запрета при сохранении баланса интересов сторон. До вступления в силу Правил споры о размещении сетей связи на отдельных объектах инфраструктуры рассматривались антимонопольным органом в порядке пресечения действий лиц, занимающих доминирующее положение. В судах иногда удавалось доказать наличие доминирующего положения владельцами инфраструктуры (дела N А76-4459/13, А71-13222/2010), а иногда - нет (дела N А13-2334/14, А12-2131/2011, А05-8986/2010). Причиной признания действий антимонопольного органа незаконными, как правило, являлась недоказанность продуктовых границ рынка: безальтернативность или ограниченность способов размещения сетей связи для судов не являлись очевидными.

Так как Правила приняты на основании п. 3 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", то регулируют они действия только тех владельцев инфраструктуры, которые являются субъектами естественных монополий. И если в отношении такой чувствительной для операторов связи проблемы, как доступ к общему имуществу многоквартирных домов, ФАС РФ выпустила подробные и обоснованные разъяснения со ссылкой на сложившуюся судебную практику (Информационное письмо ФАС России от 27.05.2015 N ИА/26126/15), то иные лица - собственники опор, зданий, подземной канализации, не являющиеся субъектами естественных монополий, могут позволить себе почти полную свободу усмотрения при взаимодействии с операторами связи. Успешно спорить с такими собственниками, по всей видимости, можно будет только в случае признания их хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке.

Проблемой может стать толкование ключевого термина Правил "инфраструктура для размещения сетей электросвязи", определяемого как совокупность специальных объектов инфраструктуры и (или) сопряженных объектов инфраструктуры. Что представляют собой специальные объекты инфраструктуры, становится очевидным из определения: это специально созданные или приспособленные для размещения сетей электросвязи (их отдельных элементов) объекты инфраструктуры. Определение понятия "сопряженные объекты инфраструктуры", скорее, похоже на пример порочного круга из учебника логики. Кроме того, дважды использованный в одном предложении оборот "в том числе" позволяет сделать вывод, что сопряженные объекты инфраструктуры - это любые объекты инфраструктуры.

На практике это означает невозможность ограничить круг объектов, которые субъект естественной монополии обязан предоставлять для размещения сетей связи. Относятся ли к таким объектам административные здания, хозяйственные постройки, объекты незавершенного строительства, временные сооружения? Ответ на этот вопрос можно найти в положениях п. 3 ст. 10 Закона N 135-ФЗ и п. 3 ст. 6 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи". Из совокупности указанных норм следует, что речь идет только об объектах инфраструктуры, используемых субъектами естественных монополий непосредственно для оказания услуг в сферах деятельности естественных монополий, включая здания, опоры линий электропередачи, контактные сети железных дорог, столбовые опоры, мосты, коллекторы, туннели, в том числе туннели метрополитена, железные и автомобильные дороги и другие инженерные объекты и технологические площадки, а также полосы отвода, в том числе полосы отвода железных дорог и автомобильных дорог. То есть вспомогательные объекты, не участвующие в непосредственном оказании услуг, не могут быть отнесены к сопряженным объектам инфраструктуры.

Основные сложности

Сложности могут возникнуть и в правоприменении положений Правил, содержащих условия и порядок приостановления доступа к объектам инфраструктуры. При наличии обстоятельств, закрытый перечень которых приводится в п. 32 Правил, владелец инфраструктуры вправе приостановить к ней доступ пользователя инфраструктуры. Не ясно, в чем может выражаться такое приостановление, если учитывать, что п. 33 Правил запрещен демонтаж сетей электросвязи на время приостановления доступа.

Возможно, имелось в виду право владельца инфраструктуры приостановить дальнейшее размещение сетей электросвязи данного пользователя. Но при таком толковании данная норма не работает в отношении тех операторов связи, которые не ведут в данный момент монтаж новых сетей. Очевидно, что законодатель пытался ограничить право владельца инфраструктуры демонтировать электросети при любом допущенном пользователем нарушении, но остановился на полпути, создав недействующую норму. Представляется, что этих же целей можно было добиться, установив обязательный претензионный порядок с длительным (3-4 месяца) сроком рассмотрения претензии.

Еще одной проблемой может стать предельно лаконичное регулирование порядка формирования тарифа на доступ к инфраструктуре. Тариф должен включать затраты, которые несет владелец инфраструктуры на исполнение обязанностей, предусмотренных Правилами, и необходимую прибыль. Перечень обязанностей владельца инфраструктуры, расходы на которые должны быть включены в тариф, изложен в п. 30 Правил и среди прочего включает обеспечение соответствия указанных в договоре объектов инфраструктуры требованиям, установленным профильными федеральными ведомствами.

Требования эти до сих пор не утверждены. По всей видимости, до принятия соответствующих ведомственных актов для определения объемов работ и калькуляции расходов субъекты естественных монополий должны исходить из имеющихся стандартов, регламентов, норм и правил в соответствующей отрасли. Однако проблема заключается в том, что большинство таких расходов уже включены субъектами естественных монополий в тарифы по основному виду их деятельности. В целях защиты интересов пользователей инфраструктуры целесообразно включить в текст Правил условие о том, что для расчета тарифов на доступ к инфраструктуре не должны учитываться затраты, уже учтенные при формировании тарифов на иные услуги данного субъекта естественной монополии.

Еще одним вопросом при формировании тарифов на доступ к инфраструктуре является размер необходимой прибыли. Нормативными актами такой размер не установлен, зато порядок определения размера необходимой прибыли в других регулируемых сферах деятельности закреплен в многочисленных методических рекомендациях, нормативных и индивидуальных актах тарифного регулирования. С учетом того что цена пользования объектами инфраструктуры может стать предметом спора как в суде, так и в антимонопольном органе, представляется возможным применить два пути формирования тарифа.

Первый путь - использование по аналогии тарифного законодательства в сфере основной деятельности субъекта естественной монополии; второй путь - получение экспертного заключения независимой (аудиторской) организации об обоснованном тарифе. Ясность в данном вопросе может внести судебная практика. Желательным также является включение в текст Правил указания на ст. 6 Закона N 135-ФЗ: данная норма может стать ясным ориентиром для определения пределов возможного при формировании тарифа на доступ к инфраструктуре.

Судебная практика применения Правил еще не начала формироваться. Мониторинг сайтов субъектов естественных монополий позволяет утверждать, что далеко не все опубликовали обязательную к раскрытию информацию. Представляется, что для операторов связи сейчас наиболее важным является грамотное составление запросов на представление информации и заявок на заключение договоров, а для субъектов естественных монополий - тщательная проработка условий и тарифов размещения сетей связи на принадлежащих им объектах, закрепление их в локальных нормативных актах.