Проект закона о контроле (А. Репин, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 11, ноябрь 2015 г.)

Проект закона о контроле

А. Репин,

эксперт журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 11, ноябрь 2015 г.

Мы продолжаем знакомить читателей с проектом федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации" (далее - проект закона о контроле). Напомним, что указанный законопроект подготовило Минэкономразвития с целью создания правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот закон придет на смену Федеральному закону N 294-ФЗ*(1). В данной статье мы поговорим о вопросах организации и проведения контрольных мероприятий в соответствии с положениями законопроекта.

Формы контроля (надзора)

Согласно ст. 28 проекта закона о контроле государственный и муниципальный контроль (надзор) будет осуществляться в следующих формах.

Проверка. Под проверкой понимается совокупность взаимосвязанных действий органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (надзора) непосредственно в отношении конкретного гражданина или организации по оценке соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия) и (или) используемых ими производственных объектов, производимых или реализуемых ими товаров, иных результатов их деятельности обязательным требованиям. Проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми.

Рейдовый осмотр. Рейдовые осмотры будут проводиться в отношении особо охраняемых природных территорий, лесов и их участков, охотничьих угодий, земель и их участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и на континентальном шельфе, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов), объектов защиты в процессе их эксплуатации.

Наблюдение. Наблюдением считается целенаправленное непосредственное визуальное восприятие, в том числе с применением технических средств видеозаписи, фотосъемки, иных установленных способов визуальной фиксации, должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора) действий граждан, передвижения транспортных средств, состояния территорий, зданий и сооружений, объектов культурного наследия, окружающей среды и отдельных природных объектов, иных объектов с целью своевременного выявления и пресечения нарушений обязательных требований.

Мониторинг. Под мониторингом понимается целенаправленное постоянное (систематическое, регулярное, непрерывное) опосредованное получение информации, в том числе содержащейся в отчетности или с применением технических средств, должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора) о деятельности граждан и организаций с целью своевременного предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований, оценки и прогноза этих нарушений. Мониторинг может иметь как обязательный, так и добровольный характер.

Контрольная закупка. Контрольная закупка представляет собой действия по созданию органом государственного контроля (надзора) ситуации для совершения сделки с целью проверки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг потребителям.

Такая закупка проводится без уведомления гражданина или организации. Информация о контрольной закупке должна быть предоставлена гражданину, руководителю организации (их представителям) незамедлительно после ее завершения. Должностное лицо органа государственного контроля (надзора) должно предъявить служебное удостоверение и приказ (распоряжение) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении контрольной закупки.

Напомним, что в настоящее время Федеральным законом N 294-ФЗ предусмотрено осуществление государственного (муниципального) контроля исключительно в виде проверок.

Мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора)

Под мероприятиями государственного и муниципального контроля (надзора) понимаются следующие действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля (надзора) и привлекаемых в случае необходимости в установленном федеральным законом порядке экспертов, экспертных организаций, специалистов:

1. Осмотр и досмотр производственных объектов. Осмотр - это внешнее визуальное обследование территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, транспортных и иных технических средств и устройств, оборудования, продукции, товаров, документов, предметов, иных объектов без вскрытия, демонтажа и нарушения целостности обследуемых объектов и их частей иными способами с целью получения подтверждения сведений о характере, происхождении, состоянии и количестве объектов, а также с целью оценки соответствия этих объектов обязательным требованиям.

Досмотр - действия должностных лиц органов государственного контроля (надзора) по обследованию товаров, транспортных средств, документов, иных объектов с целью получения подтверждения сведений о характере, состоянии и количестве объектов, а также с целью проверки соответствия этих объектов обязательным требованиям.

Проведение досмотра и осмотра допускается при осуществлении государственного или муниципального контроля (надзора) в форме выездной проверки, наблюдения, рейдового осмотра, а также в рамках применения режима постоянного надзора. Стоит учитывать, что проведение досмотра при осуществлении рейдового осмотра и в рамках применения режима постоянного надзора допускается исключительно в случаях, предусмотренных федеральными законами.

2. Опрос. При осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) должностные лица органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора) вправе проводить опрос граждан, их представителей, а также лиц, являющихся представителями организаций, без оформления объяснений указанных лиц в письменном виде. Опрос представляет собой вербальный контакт должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (надзора) с гражданами, их представителями, а также лицами, являющимися представителями организаций, которые располагают информацией, необходимой для подтверждения законности и обоснованности совершаемых гражданами и представителями организаций действий.

Проведение опроса допускается при осуществлении государственного или муниципального контроля (надзора) в форме выездной проверки, наблюдения, мониторинга, рейдового осмотра, а также в рамках применения режима постоянного надзора.

Информация, полученная в результате опроса, не имеет доказательного значения, но может служить основанием для проведения иных мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора).

3. Получение объяснений (допрос). Под данным мероприятием понимается получение должностными лицами органа государственного контроля (надзора) от граждан, должностных лиц организаций необходимой информации, имеющей значение для осуществления государственного и муниципального контроля (надзора). Проведение опроса допускается при осуществлении государственного или муниципального контроля (надзора) в случаях, установленных федеральным законом, в форме проверки.

4. Инвентаризация. Инвентаризацией считаются действия уполномоченных лиц по подтверждению наличия, состояния и оценки имущества и обязательств граждан и организаций с целью обеспечения достоверности данных учета и отчетности. Основными целями инвентаризации являются выявление фактического наличия имущества и неучтенных объектов, сопоставление фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета, проверка полноты отражения в учете обязательств. Инвентаризация может осуществляться только в рамках выездной проверки.

5. Экспертиза. В необходимых случаях для участия в проведении конкретных действий по осуществлению государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе при проведении выездных проверок, могут быть назначена экспертиза и привлечен эксперт, экспертная организация. В качестве эксперта может быть привлечен гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, имеющий специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности и аттестованный в установленном порядке в целях привлечения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю.

6. Отбор проб (образцов) продукции. Указанные мероприятия производятся должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (надзора) в присутствии гражданина, руководителя организации, их представителей и удостоверяются актом отбора проб (образцов) продукции.

7. Истребование документов (информации). Контрольные органы в случае возникновения обоснованной необходимости получения документов (информации) касательно деятельности или действий граждан и организаций, производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) при проведении проверки вправе истребовать эти документы (информацию) у лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора), а также третьих лиц, располагающих данными документами (информацией).

Если иное не предусмотрено федеральным законом, документы могут быть истребованы только при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) в рамках проверки.

8. Изъятие (выемка) документов и предметов. Изъятие (выемка) документов и предметов производится исключительно в случаях, установленных федеральными законами, при осуществлении государственного контроля в форме выездной проверки на основании мотивированного постановления должностного лица органа государственного контроля (надзора), осуществляющего выездную проверку, утвержденного руководителем (его заместителем) органа, вынесшего решение о проведении проверки.

Изъятие (выемка) документов и предметов осуществляется в присутствии понятых и лиц, у которых производится изъятие (выемка) документов и предметов. Присутствие понятых может быть заменено ведением видеозаписи. В необходимых случаях для участия в производстве изъятия (выемки) приглашается специалист.

9. Иные действия. Особенности организации и проведения мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе согласования их проведения с уполномоченными органами, устанавливаются проектом закона о контроле, иными федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними положениями о видах государственного и муниципального контроля (надзора). В случаях, предусмотренных федеральными законами, при проведении мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора) составляются акты (протоколы), в которых указываются:

- наименование;

- место и дата производства конкретного действия;

- время начала и окончания действия;

- должность, Ф.И.О. лица, составившего протокол;

- Ф.И.О. каждого лица, участвовавшего в действии или присутствовавшего при его проведении, а в необходимых случаях - его адрес, гражданство;

- содержание действия, последовательность его проведения;

- выявленные при производстве действия существенные для дела факты и обстоятельства.

Протокол подписывается составившим его должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (надзора), а также всеми лицами, участвовавшими в проведении мероприятия или присутствовавшими при его проведении. К протоколу прилагаются фотографические снимки и негативы, киноленты, видеозаписи и другие материалы, выполненные при проведении мероприятия.

С целью сокращения времени проведения мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора), повышения их эффективности органами государственного контроля (надзора) органами муниципального контроля (надзора) могут использоваться технические и иные средства, перечень и порядок применения которых устанавливаются федеральными законами, положениями и иными нормативными правовыми актами об осуществлении видов государственного и муниципального контроля (надзора).

Применение указанных технических и иных средств может обеспечиваться силами и средствами подведомственных органам государственного и муниципального контроля (надзора) организаций либо иных организаций, привлекаемых в соответствии с законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Организация и проведение проверок

Как мы уже отмечали ранее, проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми.

Плановые проверки осуществляются на основании ежегодных планов, разрабатываемых контрольными органами в соответствии с их полномочиями. Основанием для определения периодичности плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора) в отношении объектов такого контроля (надзора) является присвоенная им категория риска (класс опасности). При этом периодичность проведения плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора) последовательно снижается от вышестоящей категории риска к нижестоящей категории риска.

Так, для объектов государственного и муниципального контроля (надзора), которым присвоена категория чрезвычайно высокого риска, устанавливаются режим постоянного государственного контроля (надзора) и (или) минимальная периодичность проведения плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора). В свою очередь, для объектов государственного и муниципального контроля (надзора), которым присвоена категория высокого и значительного риска, устанавливаются максимальная и минимальная периодичность проведения плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора). Для объектов государственного и муниципального контроля (надзора), которым присвоена категория среднего и умеренного риска, устанавливается максимальная периодичность проведения плановых мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора). В отношении объектов государственного и муниципального контроля (надзора), которым присвоена низкая категория риска, плановые мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора) не проводятся.

Утвержденный руководителем контрольного органа ежегодный план доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (надзора) в Интернете либо иным доступным способом. Как и в настоящее время, указанные планы должны быть в обязательном порядке согласованы с органами прокуратуры.

О проведении плановой проверки гражданин, организация уведомляются контрольным органом не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии решения руководителя (заместителя руководителя) контрольного органа о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1. Истечение срока исполнения гражданином, организацией ранее выданного предписания (представления) об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

2. Поступление в контрольные органы уведомления от гражданина или организации об исполнении ими выданного ранее предписания (представления) об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

3. Поступление в контрольные органы обращений и заявлений граждан, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- причинение вреда охраняемым законом ценностям. По данному основанию проверки могут проводиться исключительно после согласования с органами прокуратуры;

- возникновение угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностям. По этому основанию проверки могут проводиться исключительно после согласования с органами прокуратуры;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

4. Решение руководителя контрольного органа, изданное в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

5. Невозможность проведения плановой проверки.

6. Выявление при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, ведении оперативно-разыскной деятельности нарушений обязательных требований.

7. Выявление признаков нарушения обязательных требований.

8. Выявление при проведении наблюдения и мониторинга нарушений обязательных требований или признаков нарушения обязательных требований.

Как видим, по сравнению с Федеральным законом N 294-ФЗ перечень оснований для проведения внеплановых проверок значительно расширен.

Как плановые, так и внеплановые проверки могут проводиться в документарной (камеральной) и (или) выездной формах.

Документарная (камеральная) проверка проводится по месту нахождения контрольного органа на основе отчетности и документов, представленных гражданином или организацией, а также других документов о деятельности или действиях (бездействии) гражданина или организации, используемых ими производственных объектах, результатах их деятельности, имеющихся у органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора). Предметом документарной (камеральной) проверки являются сведения, содержащиеся в документах гражданина или организации, устанавливающих их статус, организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при совершении ими действий, осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний (представлений) и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора).

Выездная проверка проводится по месту жительства или месту пребывания (осуществления деятельности) гражданина, месту нахождения организации и (или) по месту фактического совершения ими действий, осуществления их деятельности, а также по месту нахождения производственного объекта.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах гражданина или организации сведения, а также деятельность или действия, используемые указанными лицами при осуществлении деятельности и совершении действий работниками, производственные объекты, производимая ими продукция и реализуемые ими товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной (камеральной) проверке не представляется возможным:

- удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (надзора) документах гражданина или организации;

- оценить соответствие деятельности и действий гражданина или организации, состояния и использования производственных объектов обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю (надзору).

Срок проведения каждой из проверок не может превышать 20 рабочих дней. При этом в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора) может быть установлен сокращенный срок проведения проверки в случае, если деятельность организации, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска.

Результаты проверок оформляются актом в двух экземплярах.

* * *

В заключение обратим внимание читателей на то, что ключевым отличием новой модели регулирования контроля (надзора) от действующего порядка является создание сквозного цикла прогнозирования, планирования и анализа результатов контрольно-надзорных мероприятий на основе оценки потенциальной опасности видов экономической деятельности и подконтрольных субъектов, а также оценки вероятности осуществления данных угроз.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".