Практические аспекты применения новых правил формирования и финансового обеспечения заданий (К.Г. Чагин, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2015 г.)

Практические аспекты применения новых правил формирования и финансового обеспечения заданий

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике

Института экономики города

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2015 г.

В конце июня 2015 года на федеральном уровне были утверждены новые правила формирования и финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий в отношении федеральных государственных учреждений*(1), которые вступают в силу 1 января 2016 года. Однако часть положений этого нормативного правового акта станут распространяться на правоотношения, возникшие при формировании госзадания и расчете объема финансового обеспечения его выполнения на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов. Поэтому уже сейчас у государственных и муниципальных учреждений и их учредителей появляется много вопросов, связанных с практической реализацией новых правил и требований. В настоящей статье мы отвечаем на некоторые из них.

Новые правила хоть и относятся только к федеральным учреждениям, так или иначе будут выступать в роли модельного нормативного правового акта для субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, на уровне федеральных министерств появились отраслевые общие требования к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в тех или иных сферах - эти документы должны быть учтены в регионах и муниципальных образованиях.

В какой мере субъекты РФ и муниципальные образования должны руководствоваться Постановлением N 640 при разработке и принятии собственных порядков формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания? Обязательны ли для применения на региональном и муниципальном уровне все составляющие новой формулы, по которой рассчитывается размер субсидии на выполнение задания (например, можно ли не устанавливать коэффициент платной деятельности)?

Нормы указанного в вопросе нормативного правового акта относятся исключительно к федеральным государственным учреждениям, поэтому формально субъекты РФ и муниципальные образования не имеют какого-либо обязательства повторять эти положения в своих нормативных правовых актах. Вместе с тем по сложившейся практике на региональном и муниципальном уровне положения федеральных нормативных правовых документов зачастую "копируются" даже и в таком случае. Вполне возможно, на применении взятого из федеральных правил коэффициента платной деятельности будут настаивать региональные или местные органы управления финансами, поскольку использование этого коэффициента снижает бюджетные расходы на предоставление учреждениям субсидий для выполнения государственного или муниципального задания.

Отметим, что сейчас на федеральном уровне появились новые нормативные правовые акты, которые касаются расчета нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг любыми государственными и муниципальными учреждениями, для которых устанавливается государственное или муниципальное задание*(2). Требования этих документов субъектам РФ и муниципальным образованиям придется выполнять в обязательном порядке, однако использование коэффициента платной деятельности указанными документами не предусмотрено. Добавим, что и в других отраслевых общих требованиях, установленных федеральными министерствами и обязательных для выполнения субъектами РФ и муниципальными образованиями в отношении своих учреждений, ни о каком коэффициенте платной деятельности речи не идет*(3).

В силу п. 4 ст. 69.2 БК РФ при определении размера субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания нормативные затраты на выполнение работ используются по решению органа, осуществляющего полномочия учредителя. В то же время в Постановлении N 640 аналогичной нормы нет - в отношении работ, как и в отношении услуг, будут определяться нормативные затраты. В каком порядке - добровольном или обязательном - должны применяться нормативные затраты на работы?

Как уже говорилось, нормы указанного в вопросе постановления Правительства РФ имеют отношение только к федеральным государственным учреждениям. Поэтому можно считать, что на уровне учредителей этих учреждений принято соответствующее решение об использовании нормативного подхода в отношении работ, выполняемых данными учреждениями. Что касается государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений, здесь право принятия аналогичного решения остается за их учредителями, как это и предусматривается бюджетным законодательством.

Учитываются ли затраты на содержание имущества, используемого при предоставлении государственных (муниципальных) услуг и приобретенного на средства от приносящей доход деятельности, при расчете объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания?

Если рассматривать Постановление N 640, в нем содержатся положения, указывающие на следующее. Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается с учетом затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным государственным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на эту цель, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование), затрат на уплату налогов, объектом обложения которыми признается имущество учреждения (п. 11 Положения N 640). Кроме того, в данном документе говорится, что в затраты на коммунальные услуги, на содержание объектов недвижимого имущества (в том числе на арендные платежи) и особо ценного движимого имущества включаются расходы в отношении имущества учреждения, используемого для выполнения государственного задания и общехозяйственных нужд, в том числе на основании договора аренды (финансовой аренды) или безвозмездного пользования на оказание государственной услуги (п. 21 Положения N 640).

Примечание. Постановление N 640 относится только к федеральным учреждениям, поэтому у субъектов РФ и муниципальных образований нет формальной обязанности "копировать" его положения. А вот применение на региональном и муниципальном уровне отраслевых общих требований, установленных федеральными министерствами, обязательно.

Итак, чтобы учитывать затраты на содержание имущества федеральных государственных учреждений, такое имущество должно обладать следующими признаками:

1) быть недвижимым или особо ценным движимым;

2) быть закрепленным за учреждением на праве оперативного управления.

Отметим, что в соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях любое имущество АУ (в том числе приобретенное за счет средств от оказания платных услуг) закрепляется за ним на праве оперативного управления*(4).

В других нормативных правовых актах федерального уровня, относящихся к любым государственным и муниципальным учреждениям (а не только федеральным), также отсутствуют нормы, которые бы не допускали учет затрат на содержание имущества, приобретенного учреждением за счет средств от оказания платных услуг и используемого для предоставления государственных (муниципальных) услуг в соответствии с заданием.

В Постановлении N 640 указано, что коэффициент платной деятельности применяется, если федеральное бюджетное или автономное учреждение оказывает государственные услуги (выполняет работы) для физических и юридических лиц за плату сверх установленного задания. Должен ли использоваться данный коэффициент, если учреждение предоставляет дополнительные платные услуги, не являющиеся государственными?

В приведенном нормативном правовом документе речь идет строго о государственных услугах. Вообще сама правовая возможность для государственного автономного учреждения оказывать какие-либо платные услуги, которые не являются государственными, сомнительна.

В силу федерального законодательства об автономных учреждениях АУ сверх государственного (муниципального) задания вправе выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату, при этом данные услуги и работы должны относиться к основной деятельности учреждения (ч. 6 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). В свою очередь, основной деятельностью автономного учреждения признается та, которая непосредственно направлена на достижение целей, ради которых АУ создано (ч. 1 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). Наконец, целью создания автономного учреждения является выполнение работ, оказание услуг для осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Таким образом, любая платная услуга государственного автономного учреждения должна быть соотнесена с тем или иным конкретным полномочием своего учредителя и являться государственной.

В течение какого срока должно простаивать оборудование, чтобы быть отнесенным к имуществу, не используемому для выполнения государственного задания? Будет ли включено в эту категорию оборудование с редкой периодичностью использования (например, один месяц в году)?

В действующей федеральной нормативной правовой базе отсутствуют положения, конкретизирующие понятие "имущество, не используемое для выполнения государственного задания". И относить к этой категории то или иное имущество учреждения придется, руководствуясь исключительно здравым смыслом. В ситуации, описанной в вопросе, данное имущество вряд ли может быть отнесено к указанной категории, поскольку в течение срока выполнения задания (год) хоть и немного, но используется.

Откуда брать значение натуральной нормы ресурса, необходимого для оказания единицы услуги, если отсутствует стандарт предоставления данной услуги?

Согласно Постановлению N 640 при определении базового норматива затрат на оказание государственной услуги применяются нормы материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания услуги, установленные нормативными правовыми актами РФ, а также межгосударственными, национальными (государственными) стандартами РФ, строительными нормами и правилами, санитарными нормами и правилами, стандартами, порядками и регламентами оказания государственных услуг в установленной сфере (п. 18 Положения N 640). Что делать, если таких норм не существует, в данном документе не говорится.

Разобраться в этом вопросе помогут другие нормативные правовые акты, в частности общие требования к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Рассмотрим для примера Приказ N 104н. Как и в правительственном постановлении, в нем говорится о том, что при определении базового норматива затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги применяются нормы, выраженные в натуральных показателях, установленные нормативными правовыми (муниципальными правовыми) актами, в том числе ГОСТ, СНиП, СанПиН, стандартами, порядками и регламентами (паспортами) оказания государственной (муниципальной) услуги (п. 8 Общих требований, утвержденных Приказом N 104н). Однако в отличие от Постановления N 640 тут указывается, что при отсутствии норм, выраженных в натуральных показателях, установленных стандартом, в отношении услуги, оказываемой федеральными государственными учреждениями, рассматриваемые нормы определяются двумя методами:

- на основе анализа и усреднения показателей деятельности ФГУ, которое имеет минимальный объем затрат на оказание единицы услуги при выполнении требований к качеству государственной (муниципальной) услуги, отраженных в стандарте (метод наиболее эффективного учреждения);

- на основе медианного значения по федеральным государственным учреждениям, оказывающим государственную услугу (медианный метод).

При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация) при отсутствии норм, выраженных в натуральных показателях, установленных стандартом, вправе разработать правила определения таких норм, отличные от вышеуказанных методов, в соответствии с порядком, принятым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией).

В государственном задании, устанавливаемом для учреждения в предыдущие годы, не была указана работа, которую учреждение фактически выполняло (создание концертных программ). В отраслевом (базовом) перечне эта работа сейчас есть. Если учреждение по-прежнему будет выполнять такую работу, должна ли она включаться в государственное задание на 2016 год и, соответственно, финансироваться по новому нормативу?

Если речь идет о государственном федеральном учреждении, указанная работа должна быть включена в государственное задание и финансироваться в соответствии с положениями Постановления N 640 (на основании того, что, во-первых, она включена в отраслевой (базовый) перечень услуг и работ, во-вторых, она фактически выполняется учреждением). Предварительно данная работа должна быть включена в ведомственный перечень.

Если речь идет о государственном учреждении субъекта РФ, формирование задания и его финансирование должно осуществляться в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (п. 3 и 4 ст. 69.2 БК РФ).

В здании муниципального учреждения имеется просторный холл, площади которого не задействованы в процессе предоставления муниципальных услуг. Будут ли данные площади являться имуществом, не используемым при предоставлении муниципального задания? Относятся ли к неиспользуемому имуществу отдельные помещения или это касается только отдельных зданий?

Как говорилось выше, в существующей федеральной нормативной правовой базе понятие "имущество, не используемое для выполнения государственного задания" не конкретизировано. Такая конкретизация может иметь место при разработке муниципальных порядков формирования и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий. Не исключено, что при разработке своих порядков какие-то муниципальные образования и вовсе откажутся от понятия "неиспользуемое имущество" - у муниципалитетов нет формальной обязанности "копировать" Постановление N 640, в котором применен данный термин.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 N 640 "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (далее - Постановление N 640, Положение N 640).

*(2) См., например, Приказ Минфина РФ от 01.07.2015 N 104н "Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, осуществление которых предусмотрено бюджетным законодательством Российской Федерации и не отнесенных к иным видам деятельности, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением" (далее - Приказ N 104н).

*(3) См., например, Приказ Минкультуры РФ от 09.06.2015 N 1762 "Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере культуры, кинематографии, архивного дела, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением".

*(4) Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).